公投綁大選有錯嗎？

周志宏

本次總統選舉引發了選舉無效與當選無效訴訟，以及前所未有的全國性大驗票，其原因除了投票結果票數接近，引發落選者不服而企圖翻盤，因此質疑投票日前三一九槍擊事件的影響外，公民投票與總統副總統選舉的首次合併辦理，也是造成投票事務發生爭議的源頭。對此，選後各方的檢討多指明公民投票與總統選舉的合併舉行是選務出狀況的主因，連各級選舉委員會對選務的檢討中竟也有許多主張公民投票不應與選舉合併辦理者。其實，本文認為選舉罷免與公民投票之合併辦理不是問題，問題反而是出在於故意強調其差異以致在法制設計上作了不同規定，以及選前倉促修法未及普遍宣導所導致。以下便以現行「總統副總統選舉罷免法」、「公職人員選舉罷免法」以及「公民投票法」之相關規定來探討問題的根源。
只是對「人」及對「事」的差別；程序及方式則無異
首先，選舉罷免本質上是屬於對「人」的決定，公民投票則多是限於對「事」的決定，因此我國公民投票法（以下簡稱公投法）第二條第四項明文規定排除對於人事事項之公民投票。然而，選舉罷免與公民投票，雖然一為「對人」，一為「對事」，二者各自獨立，效果截然不同，不過人民作成決定之方式，均是以投票方式為之。因此，公投法第二十五條規定，公民投票之投票、開票及有效票、無效票的認定，準用公職人員選舉罷免法第二十條至第二十三條、第六十條、第六十二條、第六十四條之規定。可見，選舉罷免與公民投票其在投票決定的方式及程序上均是相同的，兩者在投票事務的辦理上具有同質性，因此，合併辦理基本上並不必然產生衝突，而且可以節省人力物力，故從行政效率之考量，合併辦理選舉罷免與公民投票應是正常現象，也是各國所常見的情形。
此次，總統副總統選舉與總統發動之公民投票合併辦理，之所以產生許多爭議以及驗票過程中發現之若干選務工作疏失，其中有部份是由於現行法制立法不一致以及倉促修法未及普遍宣導所造成。其中包括：
主管機關之差異
總統副總統選罷法第六條規定：「總統、副總統選舉、罷免，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督省 (市) 、縣 (市) 選舉委員會辦理之。」公投法第三條則規定：「全國性公民投票之主管機關為行政院；地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣 (市) 政府。」同樣是投票事務之辦理，主管機關卻大不相同，一是中央選舉委員會，一是行政院或直轄市政府、縣 (市) 政府，但最後公民投票事務之辦理又是由各級選舉委員會負責，合併辦理時難免產生主管機關與執行機關意見不一致之情形，如果當初公投法立法時將主管機關規定為中央選舉委員會（行政院版草案）並指揮監督各級選舉委員會辦理，則事權一致，辦理投票事務較為獨立也較具經驗。
投票權人之差異

總統副總統選罷法第十一條規定：「中華民國自由地區人民，年滿二十歲，無下列情事之一者，有選舉權：一褫奪公權尚未復權者。二受禁治產宣告尚未撤銷者。」同法第十二條第一項規定：「前條有選舉權人具下列條件之一者，為選舉人：一現在中華民國自由地區繼續居住六個月以上者。二曾在中華民國自由地區繼續居住六個月以上，現在國外，持有效中華民國護照，並在規定期間內向其最後遷出國外時之原戶籍地戶政機關辦理選舉人登記者。」公投法第七條規定與總統副總統選罷法第十一條規定相同，但同法第八條規定：「有公民投票權之人，在中華民國、各該直轄市、縣 (市) 繼續居住六個月以上，得分別為全國性、各該直轄市、縣 (市) 公民投票案之提案人、連署人及投票權人。」關於公民投票投票權人之資格規定則與總統副總統選舉選舉人之資格規定不同，導致公投法第二十五條雖規定公民投票投票權人名冊之編造、公告閱覽、更正，準用公職人員選舉罷免法第二十條至第二十三條、第二十六條、第二十九條、第三十條之規定。但公民投票案與全國性之選舉同日舉行投票時，其投票權人名冊，與選舉人名冊卻必須分別編造。此與各種不同選舉同時辦理時，選舉人名冊得合併編造之情形不同（總統副總統選罷法第十七條、公職人員選罷法第二十六條），因此，導致基層選務工作量增加，而兩種差異極小之名冊，遂有被混淆誤用之可能。
無效票認定之差異
總統副總統選罷法關於無效票之認定規定於第六十條，公民投票法第二十五條則規定公民投票無效票之認定，準用公職人員選舉罷免法第六十二條之規定。但總統副總統選罷法第六十條與公職人員選舉罷免法第六十二條之規定並不一致，其中尤其以兩法中關於第三款無效標準之差異，一為「所圈位置全部於圈選欄外或不能辨別為何組者」；一為「所圈地位不能辨別為何人者」影響最大。因此，此次總統選舉之選舉票與公民投票之無效票認定方式不同，導致若干選務人員忽略總統副總統選罷法第六十條之新修正（92/10/29/）結果，而沿用公職人員選舉罷免法第六十二條之認定標準，導致錯誤之認定，而許多選舉人也因為不知此一修正而投下無效票，導致無效票暴增。
該檢討的是相關法治的混亂
除了上述總統副總統選罷法、公職人員選罷法、公投法規定之部分相互準用又部分規定不一致造成之法制混亂，以及選前倉促修法所造成之宣導不及等問題外，選前若干人士未經法定程序便大肆主張總統發動公投違法、抵制公民投票之辦理，並以「公投綁大選」違法之選舉語言，造成總統選舉與公民投票合併辦理之污名化效果，使得選前爭議不斷，「暴動」之說四起，導致選務規劃為求減少爭議而倉促改變，若干選務人員也擔心爭議紛辭選務，不得不臨時徵召若干較無選務經驗之工作人員，再加上此係選舉與公投的第一次合併辦理，難免經驗欠缺，以致在若干選務工作上出現少許瑕疵，不過此均不足以認為公投與選舉之合併辦理是不可行的、是應該禁止的，因此，應該檢討的並非公投與選舉合併辦理之問題，而是我國相關法制的混亂，以及選前倉促修法、黨團協商立法的立法品質低落所造成之問題。解決之道，唯有重新檢討相關法制，考量投票程序之同質性，減少立法之不一致，並明定選舉罷免及公民投票之法律修正，應於一定期間（例如一年）之後施行，以使新法有廣為宣導使人民及選務人員充分了解之機會，並避免因特定選舉或公投而修法，造成修法綁大選或公投之現象。（作者為淡江大學公共行政學系副教授、月旦法學雜誌總編輯）