只做了一半的檢察官改革

陳誌銘

就陳部長所討論關於司法院改革進程未與法務部協調、司法官素質有待提昇的部分，我大體上認同。不過關於檢察官獨立的訴求，部長的回應就讓人覺得遺憾。
這次法院組織法修正草案的推動，是有背景的。陳定南部長上台後，原本大家對於他寄予厚望，希望這位特立獨行的Mr /Clean ，能為檢察體系建立良好的體制，將腐敗已久的檢察體系改造為一個中立而有效能的國家檢察機關。部長初期在嚴懲不良風紀，果斷撤換操守欠佳首長、主任檢察官，砍除舊有派系上，使檢察體系生態煥然一新，有其功勞，此時，即使部長受到部分保守檢察官攻擊，改革派的檢察官自始至終仍與部長站在同一條戰線。可是部長在檢察官改革的工作上，只作了一半，在破除舊派系的大部分力量後，並未著手建立公平、民主、具獨立性的檢察官人事調動及考評制度，反而逐漸襲用舊政權的統御手段（保留一點，個案關說除外，這一點我們倒信得過部長），希望控制檢察官。
觀察起來，可歸因於部長個人的強勢特質，以及擔任地區行政首長的控制習慣。上台初期將檢察官行動力釋放，但有幾個個案如搜索國會、中時、成大等案，形成政治風暴。掃黑金策略對於執政黨並不完全有利，因為他們成為新的利益分配者，但初期行政經驗不夠，故經常成為貪瀆偵辦對象，此以台南市長張燦鍌因既成道路徵收案被收押時達到高峰。在國會力量薄弱的執政黨，九十年立委選舉前，開始走向與國民黨本土派（有許多是地方派系，有黑金背景結盟的政治布局，掃黑金策略因此投鼠忌器。檢察體系內確實有對執政黨抱有敵意的勢力，幾次事件使執政黨對檢察官普遍不信任。
檢察生態重行惡化
這些因素到了總統大選更為激化，勢在必得的執政黨，為了延續政權，打起政權保衛戰，甚至以蘿蔔和棒子策略打起黑金牌，檢察官成為其競選工具的一環，自然更不可能放任檢察官的獨立偵查作為。當然，許多操控不完全透過陳定南部長（我們還願意相信他不直接干涉個案），不肖的政權勢力跳過他直接影響檢察總長或其他檢察長，但部長在此大環境下，不放棄人事控制，誘使檢察首長揣摩上意，以調節偵查方向也是事實。最糟糕的是，部長利用舊派系壓制改革派，這使得檢察體系逐漸回流到改革前，恢復依附權力，以人脈管道昇遷的模式，檢察生態重行惡化。更糟的是，在敵意的領導與管控的情況下，士氣不佳的基層檢察官，普遍具有不再積極主持公義、打擊犯罪的懈怠心態，相對起看，台灣社會利益勾結的犯罪共同體的力量已是在擴大而不是減弱。
種種現象引起改革派的警戒，認為惟有自行推動檢察獨立體制的改革，才能使檢察官的社會功能在國家黨爭的脆弱形勢下，重新發揮出來。此次法院組織法修改草案的整個構思的核心是「檢察總長的實權化」。這是透過檢察總長由總統提名，國會同意任命，提昇其權力來源的位階。在形式上取得抗壓的憑藉，同時以較短的任期和不得連任的時效，讓他無後顧之憂，能勇往直前，扮演積極的檢察官體系領導的角色。藉由填補其跛腳的行政指揮權，使其得以對於高檢署以下檢察機關有行政指揮權，以使檢察一體的領導能夠更完整。成立中央特別偵查處，以自主的偵查能力，保障檢察官補充性偵查的功能，同時也作為檢察總長的重要偵查策略的幕僚機構，能貫徹其偵查策略。將檢察官人事審議委員會明文化，並設在最高檢，由檢察總長擔任主席，分配席次予總長、法務部及選舉代表不同立場的三方。這種有民主化基礎的人事調動機制，有利於建構檢察總長領導的民主化基礎，使其指揮監督更為協調。
剝奪法務部長的政策工具
檢察總長實權化的理由，基本的修法設計理念與黨爭無關，是希望產生一個中立而積極任事的檢察體系龍頭，重塑檢察官的公信力，凝聚檢察官的向心力，建立檢察官的對自己職務的榮譽感，使檢察一體的積極功能能真正落實，徹底修正檢察體系內部的本位與懈怠生態。一個有效能的檢察體系才是法務部長貫徹其刑事政策的最佳工具。總長任期是讓總長勇於任事的設計，但部長卻以無法隨時能撤換總長作為貫轍其刑事政策之方法為缺憾，但實際上，自有檢察總長以來從未曾以不能貫轍部長刑事政策的理由撤換過總長，部長可以運用很多其他的工具達成目的，而不是粗暴地逕用撤換首長的手段。比如，檢察總長人選的產生，總統一定會尊重法務部長的意見。其次，部長有要求總長執行刑事政策的正當權力，檢察總長一樣要到立法院備詢，立法院當然也有執政黨的立委，如果檢察總長無故抵制部長的刑事政策，絕對會受到嚴厲的指責，引起嚴重的政治風暴，總長自然會在壓力下於離職與執行政策間作抉擇。最後，必要時可以移送監察院彈劾，使其負起政治責任。部長也有預算權，可以控制檢察體系的資源分配。關於檢察體系的人事，檢審會是一個如同議會的審議機關，部長仍有提名及最後核定權。所以整個設計，固然強化了總長的權力，但沒有因此剝奪掉部長的政策工具。
總之，此次修法固然從執政運用檢察體系的弊端出發，但意不在對抗執政黨，而是想為國家建立中立而有效能的檢察體系，在黨爭間仍能維持犯罪偵查防治的公正性，建立社會的穩定基磬。也期待陳定南部長，善用其任期，歷史留下完成檢察體制改革的好名聲。（作者為台南地檢署檢察官）