建構兩岸交流新秩序
蔡英文
【兩岸篇】
建構兩岸交流新秩序
司法與行政應齊力面對兩岸司法問題，否則恐有被政治化或遭消極面對，以致難適當處理。
兩岸交流之廣度與深度持續擴大
政府自民國七十六年十一月開放臺灣地區人民前往大陸探親，嗣又許可大陸地區人民來臺探病、奔喪及訪問，迄今雙方在文化、社會、經濟等各層面之交流往來，呈現逐年擴增之現象。以臺灣地區人民赴大陸地區之人數觀察，累計至九十二年十一月止，計有二千九百九十四萬餘人次，而大陸地區人民進入臺灣地區之人數，累計至九十二年底，已逾九十九萬餘人次，兩岸人員往來合計超過三千零九十三萬餘人次。兩岸人民通婚的數量亦呈急速成長狀態，依財團法人海峽交流基金會婚姻類公證書驗證數量統計，至九十三年二月底止，已逾二十一萬件，自九十年起每年約三萬件，九十二年高達三萬九千件。至於經貿交流方面，自七十六年累計至九十二年十二月底止，兩岸貿易總額逾三千三百億美元；另據經濟部統計，我廠商赴大陸投資，自八十年累計至九十二年十二月底止，總投資件數共有三萬一千一百五十一件，總投資金額逾三百四十三點一億美元。
隨著兩岸交流的廣度與深度不斷擴充，面對交流衍生的法律事件，政府必須建構完備且符合實際需求的法律規範，才能使臺灣未來面對大陸時，有充分的信心及安全感。同時我們也體認，兩岸在制度與生活方式存在相當大的差異，且分屬不同法域，這是兩岸政府與人民皆必須正視之事實，也都有相同之責任，必須相互合作，共同協力建立解決問題的制度化管道，才能確實保障兩岸人民之權益。
兩岸條例為兩岸關係正常化與交流 秩序法制化之基礎
八十一年制定公布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下稱兩岸條例）是我國處理兩岸往來的基本法律規範，惟兩岸歷經十多年的往來，無論交流的形式、管道和層次均不斷地擴增及提昇，現有法律結構已呈現出超負荷的情況。為避免法律規範與現實脫節，並前膽兩岸互動之實際需要，政府進行了第一次全盤性的檢討、修正，歷經立法院四個會期，終能於九十二年十月九日完成立法院三讀程序，經總統於九十二年十月二十九日公布，行政院並分別條文指定於九十二年十二月三十一日及九十三年三月一日施行。
本次修法重點，在兩岸協商方面，採取彈性機制，俾利兩岸協商的重新開啟。在人員往來與入出境制度方面，取消我國人民赴大陸地區許可制，改採一般出境查驗程序，以符合民眾往來需求。對大陸配偶持續採行「生活從寬、身分從嚴」政策，並授權行政機關以配額管理。在經貿往來方面，本次修法涉及經貿類之調整項目為投資、貿易、商業往來、大陸貨品廣告、幣券往來等事項，同時採取先行政後司法的裁罰原則，以有效管理，逐步建立兩岸經貿關係正常化。在文教往來方面，增訂大陸台商子弟學校至高中部之法源，建構兩岸學校交流制度化之機制。兩岸條例此次整體性修正，希望能配合新階段兩岸整體互動情勢，建構合理開放、有效管理及落實執行的法律新機制，為未來五至十年的兩岸互動提供必要的法律基礎。
應簽訂司法互助協議以建立兩岸司法互助制度化管道
兩岸民間交流日趨熱絡，牽涉兩岸民、刑事案件亦日益增多，但是受限於兩岸政治現實，大陸方面否定我國政府存在之立場，不利於兩岸良性互動發展，致兩岸司法問題往往被政治化或遭消極面對，致難以適當處理。這些事項包括：如何在對方送達司法文書，以利訴訟案件之進行；如何在對方進行證據調查，以利發現真實；如何加強司法機關相互協助，早日建立制度化管道，共同打擊犯罪等，均須兩岸協力合作，才能達成。是以，簽訂兩岸司法互助協議，將兩岸司法互助予以制度化，對於司法機制溝通管道之順暢及兩岸人民權益之保障，確實有其必要性。
兩岸兩會在民國八十二年四月於新加坡舉行辜汪會談，簽署四項協議（金門協議、兩岸公證書使用查證協議、兩岸掛號函件查詢補償事宜協議、兩會聯繫與會談制度協議），建立了制度化的溝通、協商管道。但是，中共自八十四年六月以來，即片面推遲攸關兩岸人民權益之事務性協商，致無法與對岸就司法互助、台商人身安全及投資權益保障等議題，進行進一步磋商及簽訂協議。對此我方已多次向中共呼籲，主張不預設條件，儘速恢復制度化協商。此次兩岸條例修法以務實彈性原則修正協商架構，在確保公權力不被侵蝕，並排除個別利益介入前提下，引進民間團體的協助外，並建立海基會複委託民間團體及建立有效之監督機制，以為重啟兩岸協商與互動之準備。政府將秉持最大的善意與作為，促使中共當局夠及早恢復兩岸制度化協商，就兩岸人民權益切身相關問題，尋求解決之道。
兩岸迄今尚缺乏談判之政治善意與互信平台，以致兩岸司法互助正式渠道無法建立。惟政府仍積極透過各種途徑與方式，突破政治上障礙，盡力維護人民權益。目前政府委託海基會辦理訴訟文書送達、證據調查、文書驗證與查證等司法行政業務，也積極協調海基會與司法機關，透過司法協助個案之累積，希望能漸進促成兩岸司法機關互助之通案處理模式。但案件如涉及較敏感之法律主權問題，縱經海基會多次函催，大陸方面往往以退件或各種消極理由，拒絕提供協助，此亦為我司法機關在案件審理上所面臨之難題。根據統計，九十二年度海基會函請大陸方面協助調查證據案件共一五二件，較九十一年度一五五件減少三件，大陸查復二十七件，獲復比率約百分之十七點七六。未來兩岸若能簽署司法互助協議，建立制度化之互助管道，當可避免目前諸多案件因在對岸查證困難致案件無法審理終結，亦可保障合法權益，杜絕不法情事。
司法機關應積極面對兩岸因素之常態存在，並尋求建構其他兩岸司法互助合作渠道
由於兩岸特殊之歷史背景、文化與血緣上之連繫、地緣上之緊密等因素，兩岸的往來日趨頻繁且緊密，但是，也因為兩岸分治半個世紀之久，彼此生活方式習慣、社會制度及價值觀念等均有所差異，法域亦各有不同，所衍生的法律事件，非一般單純涉外法律事件的角度能夠處理。對於處理兩岸法律事件，行政機關雖將區際法律衝突之理論納入立法考量，但仍應強化此方面之基礎論述與司法機制。此外，面對與日具增之兩岸交流，與兩岸協商之不確定性，我們應共同思考，將兩岸因素常態化於我國民、刑事等基本法律，同時，司法機關在處理兩岸法律事件時，應正視兩岸因素之常態存在，思考更積極之因應作為。兩岸司法機關也應在現有交流基礎上，增加對彼此司法制度之瞭解，在正式協議無法達成之現況下，共同探尋與建構兩岸司法互助合作之其他模式，以保障兩岸人民權益。
對我國司法面對兩岸關係之展望
兩岸條例此次修正，已重新架構兩岸政策的指導性法律，惟徒法不足以自行，兩岸交流秩序之建立與人民權益之保障，仍有待行政與司法部門齊力達成。我們體認司法改革係以人民為主體，以滿足人民的需求，建立人民對司法制度之信賴為基本方向，同樣的，兩岸政策與法律規範，亦係以保障國家安全、社會安定、及民眾福祉為前提。目前兩岸往來所衍生之法律關係已呈現高度動態發展，相對的，政府部門必須及時因應處理，無法靜態面對。兩岸條例自九十三年三月一日修正施行後，兩岸往來之法律基礎已呈現新局勢，而兩岸人民往來亦已邁入下一個十年的新階段，我司法改革亦不應自外於兩岸之互動與發展，在兩岸政治僵局下，應共同思考如何發揮更積極之功能，以較為彈性靈活之態度面對兩岸法律事件，以落實人民為主體之司改理念，俾建立兩岸人民對我司法制度之信賴。（作者為行政院大陸委員會主任委員）