落實環境保護 有賴健全的司法制度

王塗發

【環保篇】
落實環境保護
有賴健全的司法制度
要落實環境保護，不論事前的預防或事後的補救，
都有賴建立一套完備的司法制度，作為執行之依據。


台灣在過去半個世紀的快速經濟發展過程中，雖然創造了令人稱頌的經濟奇蹟，但卻也造成了環境的嚴重污染與破壞。環境的嚴重污染與破壞，則導致層出不窮的公害事件。到了1980年代中期，遭受環境公害困擾的民眾開始發出怒吼，而採取自力救濟的行動。台灣人民的環保意識與環保運動於焉興起。不過，這比起歐、美、日等工業先進國家的環保意識與環保運動早在1960年代即已興起，足足落後了二十多年。而這些先進國家則早在1970年代就已成立專責環保機關，在1980年代後期就已開始追求以環境保護為重的「永續發展」了。反觀我國，行政院環境保護署遲至1987年8月22日才成立，而追求「永續發展」則是直到1990年代末期才開始。
在一個民主社會裡，民主制度必須建立在法治的基礎上。而在一個民主國家裡，人民因受環境公害的危害而採取自力救濟的行動（如圍廠抗爭），則顯示其司法制度有所不足。
台灣的環境保護相關法令有所不足
我國雖在1974年與1975年陸續制定「水污染防治法」、「廢棄物清理法」、與「空氣污染防治法」，但其他甚多與環境保護相關之法令規章仍然闕如。從1985年6月台中縣大里鄉鄉民闖入三晃農藥工廠抗議起，台灣的公害糾紛事件層出不窮，但「公害糾紛處理法」卻遲至1992年2月才制定。攸關環境保護事先預防的「環境影響評估法」，則是在1994年12月底才制定。至於環境保護的根本大法--「環境基本法」，則更是拖到2002年12月才制定完成。
「事前的預防重於事後的補救」乃是環境保護的鐵則。而要落實環境保護，則不論事前的預防或事後的補救，都有賴建立一套完備的司法制度，作為執行之依據。否則，不僅事前的預防易流於空言，而且一旦事後發生環境污染損害之紛爭，不能依法有效解決，而任由自力救濟或聚眾抗爭，最後勢必影響經濟發展。因此，未來的司法改革，有必要從永續發展的觀點，來檢視、改善與環境保護相關的法令規章與制度。
我們不妨從「事前預防-管制-事後補救」的架構來檢討。我國的「環境基本法」、「環境影響評估法」、以及各級污染與環境品質標準，都是屬於第一階段規範事前預防的法令規章。「環境基本法」已將永續發展與環境保護優先的理念納入法條（第一、二、三、八、九條），是一項進步的作法。不過，環境權尚未受到憲法的保障，則是美中不足的地方。希望未來制定新憲時，能將環境權視為基本人權而入憲。
環評未能建立公信
至於環境影響評估制度，自環境影響評估法公布實施至今，尚未能建立其專業公信力，係因在整個環評過程中「民眾參與」程度不足及「資訊公開」透明度不夠所致。未來環評制度的修訂，至少應就這兩部分加以補強，且可將事業開發單位與當地居民（或地方政府）簽訂環境保護協定納入考量。環境保護協定含括事前預防公害發生及萬一發生後之處理所須採取的措施與對策，並賦予當地居民參與監督及共同執行環境監測等工作，較具公信力，可以有效預防公害之發生及消弭公害糾紛於無形。
第二階段是對於環境負荷程度內所可允許人民行為之規範、管制與逾越規範時之處罰，如水污染防治法、空氣污染防制法、噪音管制法、…等個別公害防治法規。目前這些法規的相關罰則都太輕，無法收到嚇阻的作用，致未能落實「污染者付費」或「污染者負責」的原則，實有必要提高罰則。同時，目前的管制措施也缺乏經濟誘因。先進國家採用的經濟手段，如課徵碳稅、污染稅、或環境稅等綠色稅制，應可作為我們的借鏡。最後階段為發生環境損害致人民權利受損時之救濟，以及環境之整治與回復之規定，如公害糾紛處理法、核子損害賠償法、土壤及地下水污染整治法等。
草菅人命的法律？
根據核子損害賠償法第二十三條規定，「核子設施經營人對於每一核子事故，依本法所負之賠償責任，其最高限額為七千萬元。」這樣的損害賠償法實在缺乏社會正義的實質意義。假設發生一次重大的核子事故，有七十萬人受到傷害，則根據這項規定，每人最高僅能獲得一百元的賠償！合理嗎？合情嗎？比起德國一座核子反應爐的保險額高達25億歐元（超過新台幣800億元）的規定，台灣的人命真是賤到了極點！這樣的法條實非大修特修不可。而目前我國尚無一般性的環境損害賠償法，則有制定的必要。（作者為台灣教授協會會長）