土徵條例 猶如強盜--從現行制度談民間版修正草案之理念
陳平軒
土地徵收，原係國家為促進公益、興建公共建設而有必要時，以強制力取得私有土地之方式。惟私人土地之所有係《憲法》第15條明文保障之財產權，其侵害、限制與剝奪，需在符合《憲法》第23條之要件下，始得以法律為之，故《土地法》於民國1930年制定時，即有土地徵收專編，以規定國家強制徵收私有土地時所需具備之要件與所應遵守之法律程序。2000年，《土地徵收條例》正式公布，作為規範國家土地徵收行為之專法，其第1條第2項明定:「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」同條第3項則明定:「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」
宛如強盜的《土地徵收條例》
在原有土地法之土地徵收程序外另立專法，原應為求土地徵收制度之完整翔實，蓋徵收係對人民私有財產權之完全剝奪，故從發動要件、實施方式，乃至損失補償，均應有嚴格詳盡之規定，以確保人民之財產權不受國家任意地侵害。然而現行《土地徵收條例》諸多規定有名無實，不僅在作為土地徵收前提要件之公益性與必要性上規範模糊不清，公聽會、說明會和協議價購等民眾表達意見的程序往往也僅流於形式，從未落實真正的人民參與。在徵收補償方面，以公告土地現值作為補償地價之標準，導致人民領回之「補償」與被徵收屋地之真實價值相距甚遠;區段徵收的「配地」制度又過於複雜，處處充滿陷阱，許多人在事前根本搞不清楚自己能配回何處、多少面積的土地，等到事後土地分配完成，才發現自己的權益受損。無怪乎近年來多起土地徵收案，不分城鄉，均齊聲痛批國家徵地的作法「宛如強盜」。
現行《土地徵收條例》第3條規定:「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地;徵收之範圍，應以其事業所必須者為限......」法律雖明文規定徵收土地應以「公益需要」、「必須」者為限，惟關於何謂「公益」、「必須」卻付之闕如;再查同法第4條第1項規定:「有下列各款情形之一者，得為區段徵收......」甚至連「公益」、「必須」等字眼都未形諸於文字。於是各地方政府為了進行區段徵收，大量訂定各種都市計畫，卻不問各該都市計畫是否有存在之必要性。根據行政院經濟建設委員會的估計，台灣人口將於2026年達到最高峰，約2383.7萬人，爾後便開始逐年下滑，至2056年將減少為2028.7萬人;而截至2007年為止，全台都市計畫之可容納人口早已高達2542.7萬人。換言之，至少在未來30年內，台灣都沒有必要再新訂或擴大任何都市計畫，因為現有的都市計畫區早已足夠供全台人口進駐。然而目前作為區段徵收上位計畫的都市計畫仍在全國各地不斷增加，基於這些都市計畫而實施的區段徵收，其公益性與必要性自然也就令人存疑。
補償以公告現值計算過於不合理
除了公益性與必要性之認定標準晦暗不明外，現行土地徵收制度另一主要引人詬病之處在於徵收補償過於不合理。現行《土地徵收條例》第30條第1項規定:「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」惟所謂之「公告土地現值」，往往與實際地價差距甚遠。以「變更東北角海岸風景特定區計畫」為例，當地之公告土地現值平均每坪僅約1300元，而區段徵收後之丙種旅館區預標售價格卻高達每坪15.1萬元，價差逾百倍，無怪乎許多被徵收人強烈反彈。此外，現行《土地徵收條例》第39條第1項規定，區段徵收時，得以徵收後可供建築之抵價地，折算抵付應給予被徵收人之徵收補償費，同條第2項則規定:「抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」因此許多被徵收人便誤以為自己在區段徵收後至少仍可回收4成的土地，甚至政府亦常以「四六分」作為說服被徵收人的說詞。然而領回抵價地之面積，實際上需視被徵收人所擁有之「權利價值」與區段徵收後抵價地之「評定地價」而定;在經過一連串複雜的數字遊戲後，被徵收人所得配回的土地往往大幅縮水。以「新竹縣芎林都市計畫」一案為例，被徵收人所得配回之土地平均便僅有原土地面積之31%。
為解決現行土地徵收制度在實際執行上所引發的各種爭議，民間版《土地徵收條例》修正草案秉持3大原則，對現行《土地徵收條例》進行了全面的翻修。首先，是強化作為土地徵收前提要件之公益性與必要性的規範。除將第1條第1項文字修正為「為保障人民生存權與財產權，增進公共利益，確保土地之合理利用，規範土地徵收之正當程序，特制訂本條例」，以申明土地徵收制度之保護目的與公益目的外，更於第4之1條將公益性評估的標準予以明文具體化，需用土地人需按本條臚列之項目提出公共利益評估報告。而第3條第1項則增訂了「事業所在或所經過之直轄市、縣(市)無其他適當之公有土地或國營事業土地可利用」之文字，並保留原有之「事業所必須者」，以充實必要性前提之內涵。
其次是落實人民參與的機制。即便將公益性與必要性之認定標準完善化，仍須確保其評估能通過各界檢驗，而非政府的片面之詞。因此民間版《土地徵收條例》修正草案第13條第4項要求中央主管機關於收受需用土地人之徵收申請後，應會同利害關係人進行現場勘查，並將做成之勘查紀錄於7日內寄送給利害關係人;同條第5項則要求中央主管機關於完成勘查後，應依《行政程序法》舉行聽證，並於舉行聽證前15日，通知利害關係人參加及為公告，俾使受徵收計畫影響之人能依法定程序充分陳述意見，正、反雙方得就徵收計劃書之全部內容，包括徵收之公益內涵、必要範圍、補償之合理與否等進行完全之辯論。如此一來，除保障利害關係人之程序權外，亦能確保通過之徵收案係有一定之社會共識作為基礎，減少日後之爭議。
最後是完全補償原則的要求。民間版《土地徵收條例》揚棄了公告土地現值，改採經綜合因素評估之「一般市場之正常交易價格」作為計算補償地價之基準。評估之方式，依第30條第3項規定，由需用土地人「委託3位以上不動產估價師進行查估，並提出全部估價報告供中央主管機關為審議之參考」。在區段徵收的情況下，則將抵價地比例下限由現行的40%提高到55%，並刪除現行第44條第1項第5款配餘地得逕予標售、標租或設定地上權之規定，以貫徹還利於民，並降低地方政府濫行區段徵收以謀巨利之誘因。
民國100年1月18日內政部台內地字第0990261119號函表示，為落實土地徵收符合公益性、必要性，以徵收方式辦理用地取得之事業計畫屬特定興辦事業、開發面積30公頃以上、新訂、擴大都市計畫等者;或事業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於內政部都市計畫委員會、區域計畫委員會審議前，就公益性及必要性先行向土地徵收審議委員會報告。該函逐一列出需用土地人應行報告之事項，其中公益性評估之標準大多與民間版《土地徵收條例》修正草案第4之1條之規定雷同。行政機關能就制度現況有所反省，固值肯定;惟大法官於釋字第409號解釋理由書曾明白闡釋:「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。」若為貫徹大法官解釋之意旨，相關制度變革便不能僅以函令之方式來處理，仍須以法律明定之，方屬正本清源之道。可惜的是，民間版《土地徵收條例》修正草案好不容易獲得部分朝野立委的共同連署，於今(2011)年5月送進立法院，卻連續2次遭到程序委員會駁回;所幸在民間團體的積極努力下，最後終於在會期結束前順利付委。期盼立法院下會期能將本草案列為優先審查法案，儘速修法，以杜爭議。