《法官法》的未竟之功

林峯正

立法院甫結束會期的最後一天傍晚，當立法院長敲下議事槌，高聲說「法官法，三讀通過」的那一刻，意謂著官方與民間過去20多年來，因著《法官法》的立法所生的協調、對抗、妥協都在瞬間劃下句點。從此以後，《法官法》不再是一個目標，它搖身一變成為一部活生生的法律。同時，它也必須擔負一部分司法改革成敗的責任。
不可諱言，《法官法》的立法過程曲折冗長，始終得不到政治人物及政黨的青睞，難以排上政治議程。主要的原因便是，若立法完成其影響必然深遠，故稍有利害關係的各方，包含政府的五院，還有民間，均不願等閒視之，可說無處不爭，幾乎到了錙銖必較的程度，任何一個環節都有不同的立場和意見，協商起來猶如處於戰國時代，想要獲得清楚的共識絕非易事，再加上縱能順利完成立法，也非立竿見影，其效果之展現仍有賴進一步的實踐考驗，休想立即收割政治成果。是以，自政治人物的角度視之，《法官法》的立法根本欠缺誘因。不過，自去年夏天起連番發生法官貪污、關說及判決品質遭嚴重質疑的司法事件以後，司法改革話題搶佔媒體頭版，《法官法》草案立刻由冷凍櫃解凍，不到2個月在立法院司法委員會完成1讀，並快速在這個會期結束前的最後一刻闖關成功。
可想而知，兩黨在高度政治壓力下，都不想承擔阻擋《法官法》的罵名，反而在最後時刻呈現政治飆車的狀態，以特快車的速度完成協商，但最終3讀通過的版本卻與民間長期的訴求與期待相去甚遠。也因此形成國民黨遺憾、民進黨不滿意，民間只給50分的怪現象，可謂家家有本難念的經。
就以法官監督機制的建立，這個民眾企盼最殷的《法官法》立法使命為例，在尊重憲法審判獨立的要求之下，至少需以資訊透明及引進他律2個基本前提，方才可能稍稍揭開司法的神祕面紗，也才能改善司法自律長期效果不彰，導致裁判品質不為民眾肯定的現狀。茲以《法官法》中與此目的相關的3個機制為例，即知為何外界對立法完成的版本批評甚烈。
首先，掌理法官人事升遷、獎懲、考核的司法院法官人事審議委員會，本全由法官組成，固然有票選產生的法官參與其中，但其作成的決定仍時受外界非議，甚至與決議結果相關的法官也槍口對內指責決議不公平，《法官法》3讀通過前一週，適巧發生宜蘭地院黃瑞華院長不滿委員會懲處法官的決定過輕，引發軒然大波。因此，立法院同意在此委員會中引入外部機制，呼應民間要求資訊透明的主張，在27名委員中容納了3位非法官的學者及社會公正人士代表，惟此般人選的產生方式，乃由法務部及律師公會全聯會各推薦3人，再由司法院長由此6人中遴任3人。換言之，民間原本只是要求在全由職業法官掌握的委員中加入3人的透氣窗口以示透明，並未要求引進他律機制，已是對法官人事獨立的尊重，殊不知外部則外部矣，但卻不脫由司法院長所指定外部人員的色彩，恐將有淪為外部花瓶的危機。
其次，全民最為關注的不適任法官淘汰機制如何設立，一直是近年來台灣社會在《法官法》立法過程中最為念茲在茲之處。理想上，既然此一機制就是要擔當挑錯，且對象是壞法官的艱鉅工作，本該是完完整整的外部機制，也就是完全他律的建立。監察院在現階段就是明確的法官他律機關，可惜的是其效能發揮有限，尚不能為民眾所信賴。是以，在司法院外另設一獨立的機關來掌理法官評鑑事宜，向來就是民間版本法官法的重點。不過，這個要求受到司法院的強力抵制，最終雙方妥協的結果是各退一步，民間接受在司法院內部設置法官評鑑委員會的安排，但司法院則同意在這個委員會有過半的外部成員。只是，委員會全部11人之組成，包括法官代表3人、檢察官代表1人、律師代表3人，學者及社會公正人士4人，所謂外部成員的產生方式即成為下一個爭執的焦點。
其中，律師代表是由全體律師票選產生，其外部性與民主正當性尚無疑問，但學者及社會公正人士的產生方式，則與人事審議委員會的外部委員相同，都是由法務部及律師公會全國聯合會各推薦4人，再由司法院長由8人中遴任4人。這個結果告訴我們，本來4位學者及社會公正人士與3位票選律師代表，可視為在11位法官評鑑委員中的過半外部機制，雖非完全他律，但勉強可稱為接近他律，然經由司法院長過濾後的學者及社會公正人士，究竟花落誰家不免又令外界心生疑慮，極可能造成形式外部過半，實質不過半的效果，實際運作後是否能達成淘汰壞法官的功能又是個極大的問號。
再者，若經法官評鑑委員會調查認定應予懲處的法官，將移由監察院依法彈劾，再交由司法院的職務法庭審理，決定最後的懲戒結果。依現行法制，公務員經監察院彈劾後應交由司法院公務懲戒委員會審理，但《法官法》的思維則認為法官身分特殊，是特殊的公務員，即便移付懲戒時，不應與一般公務員相同，因此另行設置職務法庭取代公務員懲戒委員會來負責法官的懲戒。耐人尋味的是，職務法庭成員5人，均由法官組成，與既有的公務員懲戒委員會委員無異，都是由法官組成，只是人數較少，缺乏外部成員則無二致，因此，不僅他律絕不可能，就連透明的要求也完全不能達成，司法院還一直振振有辭，堅持法官懲戒的決定機關所行使者是司法審判權，若引進非法官成員便有違憲之虞，其理由與反對人民參與審判相同。在此必須特別指出的是，目前由資深法官、檢察官擔任委員的公務員懲戒委員會，職司法官、檢察官的懲戒決定，最大的質疑便是官官相護。是故，一定程度的外部人員之引進應屬當務之急，且由大法官釋字第378號關於律師懲戒機制的解釋，大法官亦已肯認有學者及律師等非法官參與之律師懲戒覆審委員會係屬法院之終審決定，足資引為大法官支持非法官亦得參與審判之根據，司法院的堅持只會讓外界更加質疑其維護自家人的本位立場。
除了最重要的3個機制完全無法通過資訊透明及引進他律等2個原則的考驗以外，事關能否有效引進優質人力參與司法審判工作的法官入場機制改革，也是只完成半套。民間長期推動應終結難能選拔優秀人才的法官考試，但最終的結果只是作成一附帶決議，要求司法院應逐年降低法官考試取才之比例，至10年後只能佔當年度需用法官比例的20%。問題是附帶決議的強度如何?此舉不僅未能徹底拒絕考試選拔法官，也須面臨違反立法院附帶決議的法律效果不明，如何貫徹改革的疑慮。
至於，檢察官是否應適用或準用法官法的問題，長期以來便是《法官法》立法的頭痛問題，截至《法官法》協商的最後階段，法務部仍運作將「待檢察官法立法完成後，檢察官不再準用法官法」這段僅有宣示作用的《法官法》文字排除。由此不難窺知檢察官的定位仍是後《法官法》時代不能迴避的難題。
當然，《法官法》3讀通過只是讓攸關人的司法改革站上起跑點，諸多已處理或未處理的問題都將因《法官法》正式施行後，讓民眾親身體驗。屆時，《法官法》沒有完成的事就圖窮匕見了!