暗潮洶湧一談國際氣候變遷的協商

徐光蓉

氣候變遷問題在80年代起逐漸受到重視，1990 年聯合國跨政府氣候變遷小組（Intergovernmental Panel on Climate Change,簡稱IPCC）發表第一份評估報告，倡議相關問題應透過國際協商解決。1992年，巴西里約舉行的地球高峰會決議成立氣候變化綱要公約（Framework Convention on Climate Change,簡稱UNFCCC），商討該如何規範、因應人類活動所排放大量溫室效應氣體，所引發的氣候變遷問題。當時參與的工業國承諾（pledge），將在2000年時，將限制GHG的排放量回到與1990年排放量相當。此公約於1994年正式生效，1995年召開第一次會員國大會（Conference of the Parties,簡稱COP），發現工業國並未能履行當年的承諾；因此決定在1997年第三次大會時制訂具有約束力的規範——即京都議定書（Kyoto Protocol）。

京都議定書
1997年第三次會員大會前，全球近兩百國家各個施出全身解數，希望能影響年底的討論：海島國家希望工業國能在2005年前減20% ；歐盟宣稱可在2010年前減15%；日本遲遲在快開會前提出5%減量；但美國參議院擔心成本高，且認為僅工業國減量效果有限，在7月以95比0通過Bryd -Hagel法案：除非開發中國家也負擔減量責任，否則美國政府不應簽署議定書。這舉動當然激怒了大多數開發中國家，嚴重破壞談判氣；最後，會議加開一天倉卒於1997年12月11日達成協議——京都議定書。

京都議定書僅規範列在第一個附件的40個工業國與歐盟（亦稱附件一國家）；二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O ）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物（PFCs）及六氟化硫（SF6）等6種溫室效應氣體；各工業國負擔不同的減量責任，但總排放應於2012年前比1990年平均減少5.2%；沒有任何討論開發中國家減量責任的文字。由於國際公約除與會代表簽署外，尚須經該國國會認可（ratification）才算正式生效；直到今日，美國在 Bryd-Hagl法案限制下，不可能簽署京都議定書。

1997年底協商出的京都議定書一直拖到2005年才正式生效，是幾個因素造成。首先，雖然IPCC在1995年出版的第二次評估報告強調「人為活動」是氣候改變中不可忽略的因素，但「懷疑論」者仍占相當多的比例，甚至不少科學家當時也抱持懷疑的態度。其次，除了全球平均溫度改變，以及海平面上升幅度外，科學對於未來氣候改變還存在太多的不確定：不同區域溫度改變量，降水改變，對動、植物分布與衝撃等。隨手就可以舉出一連串議題。既然科學家都不確定，大家應該怎麼配合？若配合，該做多少才算「恰當」？最後，多數減量措施都需要資金挹注，應該立刻採取行動，還是氣候變遷問題可以等幾年，有更好的技術出現再做也不遲？或許更有效？

史登報告
這些疑慮在最近4、5年逐漸消除。一方面因為許多新的科學觀察、分析顯示，氣候在改變中，且變化越來越快，已是不爭的事實。2006年底，英國史登爵士發表「氣候變遷的經濟」（Economics of Climate Change）報告，不僅分析「成本效益」，也點出問題的嚴重與急迫性。
（一）相對應工業革命前的溫室效應氣體濃度280ppm，目前所有溫室效應氣體濃度已相當430ppm CO2e；
（二）如果不採取任何對策，氣候變遷所造成損失及風險相當於全球每年5-20% GDP；因為可能有超出我們想像的災難發生，損失可能更高；
（三）若立刻開始減量，成本可以控制在全球 1%GDP左右；
（四）若維持現有經濟活動形式，2035年大氣GHG濃度就可能達550ppmCO2e。本世紀末GHG濃度可能為工業革命前3倍，50%機會平均溫度上升5C，人類將進入一個前所未知的世界；
（五）如果最近10-20年沒有行動，扭轉氣候變化的機會就此喪失。
從此，國際協商的氣氛由「懷疑」轉變成「誰先做」與「做多少」。
氣候變遷可接受範圍
由於京都議定書僅規範到2012年，因此目前討論重點在於2012年之後的問題。到底減量目標加速與擴大要到甚麼程度，才滿足氣候變遷在「可接受範圍」内？這「可接受範圍」，應該用「增溫度數」、「總排放量」或「大氣濃度」衡量？三者間其實互為關聯。表一是2007年丨PCC的第4次評估報告，將不同程度的3個指標並列。從增溫幅度討論可能對生態的衝撃，認為增溫在1.5 - 2.5C已開始對生態造成無法可逆的顯著破壞。在IPCC第4次評估報告中，最低增溫幅度是攝氏2.0到2.4度，這是大氣中C02濃度在350至 400ppm時所造成，也就是所有GHG總濃度相當於445 -490 ppm C02e的情境。2010年初大氣中C02已然接近390 ppm！

根據上表，人類若希望控制全球增溫在攝氏2度之内，全球C02總排放量應在2000到2015年達最高峰，2050年至少應減少至1990年的一半；如果容許開發中國家有增加排放的空間，工業國至少該在2020年前較1990年排放減少25至40%,，2050年更應減少85 至95%。目前，多數工業國與部分開發中國家同意以增溫不超過2C為控制目標；但極低度開發中國家與海島聯盟認為，增溫2C仍將嚴重衝撃他們的生存空間；倡議應該控制增溫在1.5C内。另外，也有部分人士認為IPCC報告過於保守，450ppm CO2太高，不能滿足「穩定氣候在可接受範圍」，要求以350ppmC02e作為努力的目標。

既然主要排放國同意增溫應該在攝氏2度内，全球是否應該同意制定一個「排放最高年」（emission peak）？如果同意該有，則不僅是目前被京都議定書規範的工業國家需要減量，排放量大的開發中國家都將面臨減量壓力，否則全球排放如何達最高之後下降？所以，「排放最高年」是許多不希望擔負減量責任國家所不願見到的字句，目前沒有共識。

IPCC所列出全球排放量是以2050年為目標，但如果只有遠期目標，因為沒有急迫性，多數政府可能忙於應付眼前事務而擱置減量及因應措施，到接近目標年時，很可能發現為時已晚。多年前的期望無法達成，對於穩定氣候改變有害無利。因此，2012之後，討論目標都是以2020年作為下一個目標年，同時多數國家也提出2050年目標。

減量目標
原先預計於2009年底，丹麥哥本哈根舉辦的會員國大會中決定，2012年之後規範全球溫室效應氣體排放的具體目標。結果只產生一個非正式的「哥本哈根協議」（Copenhagen Accord）；問題在幾項重要爭議：
一、附件一國家提出的減量不夠：工業國家在哥本哈根會議前所提出的2020年前減量目標，經公約秘書處整理，估計總共減量幅度約比1990年少12-19%，雖然目標比較京都議定書的減量5.2%已然多許多，但仍明顯低於IPCC所建議的25至40%；因此引起多數開發中國家不滿。

2006年以前，美國是全球CO2最大排放國，小布希總統任内退出京都議定書，美國的GHG排放緩緩上升。歐巴馬總統上任希望正視氣候變遷問題，但2020年前能做的十分有限。美國政府提出在2020年前較2005年排放減少14-20%，相當於比1990年少約4%，這目標比原先京都議定書要求在2012年前減少7%還寬鬆!這樣的目標實在很難被大家接受，未來如果不斷有「都是前朝的錯」，國際協商就等於形同具文。所以，歐盟、德國的目標還留了一些談判空間——提出但書：如果其他主要排放國（其實指美國）提出更積極減量方案，他們願意承諾更多減量，顯然但書沒有發生作用。

二、高排放量開發中國家不願負擔責任：多數開發中國家認為，現在的問題是工業國家過去活動累積所致，必須擔負減量責任，不該要求開發中國家負擔責任。

三、技術或財務援助：如果工業國希望開發中國家減少排放，就應該轉移低碳技術或提供財務等實質援助協助開發中國家。技術移轉問題爭執多年，但一直缺乏具體成果。

至於財務援助部分，世界銀行估計減少CO2排放，全球每年需要約4000億美金，另外還要750 - 1000億協助適應氣候變遷。目前自願挹注的資金遠遠不夠，未來每年經費要由什麼管道獲得，應該交由什麼機構管理，如何支配這些基金使用等，都是此次會議討論重點。

哥本哈根協議（Copenhagen Accord）
原本未安排與會的美國總統歐巴馬在多次更改行程後，於在2009年17日抵達哥本哈根參與UNFCCC的第15次會員國大會，立刻與多國元首協商，並於18 日晚宣布與包含BASIC國家等十數國達成的哥本哈根協議。

哥本哈根協議草案正文僅3頁，多為敘述現況的文字：同意全球增溫不得超過攝氏2度；希望國家及球排放最高點盡早達到；認知氣候變遷對低度開發及海島國家影響嚴重；工業國應該提供財務與技術協助適應；重申附件一國家與非附件一國家已經提出的2020年承諾；承認避免森林砍伐、破壞導致CO2排放的重要；工業國應於2010 - 2012年間，另外提供 300億美金，協助開發中國家減少排放；工業國應於2020年前每年共同提供1000億美金協助開發中國家公開透明地、有效地減少溫室效應氣體排放；成立 Copenhagen Green Climate Fund作為公約下減量的財務管理機構；2015年前完成此協議評估。因為哥本哈根協議並不是正式會議中討論出的文字，在部分國家反對下，此協議不算是正式文件，只能參考「take note」用。這份缺乏目標的文件，除增溫不超過2度外，無其他具體目標；希望各國提出各自的2020年減量目標，達成與否無任何約束力。其實，各國所提承諾距離IPCC建議避免增溫超過2度有明顯差距，甚至歐盟提高減量至30%的可能都沒提，無法達到控制增溫於2度内。

這樣的結果，讓穩定氣候的可能似乎更為遙遠，可能導致增溫約3-4度。因此許多人認為，去年哥本哈根會議除了這份文件外一事無成，是寧濫勿缺。對要求增溫限制在1.5度内的海島國家更是嚴重打撃。但對美國及BASIC國家而言，這正是她們所希望的結果，是場勝利。雖然美國歐巴馬總統宣示要正視氣候變遷問題，一方面所提出減量目標不可與國會差太多；國會要求開發中國家積極減量的決議依舊有效，但在UNFCCC討論中仍然沒有提到開發中國家責任。但萬一UNFCCC訂出具約束力規範，美國應該如何因應？最好是沒有結論。

極低度開發國家與海島國家雖然沒有排放多少 CO2，卻是氣候變遷下首當其衝的受害者。過去的氣候變遷協商過程中，幾乎所有開發中國家炮口一致對準工業國，要求他們減量，並提供財務援助開發中國家適應、減量。近年來，BASIC國家排放量快速增加，開始受到矚目，中、印C02排放已分居世界第一及第四！但她們不願減量，擔心影響經濟發展，完全無視氣候改變對昔日戰友加諸的困境，儼然變成新的加害者。

而對於海島、非洲國家為主的開發中國家，他們希望不只有列在附件一的工業國在京都議定書架構下作出高於45%的減量承諾。同時也建議應有更多非附件一國家參與「有約束力」的公約。這項提案與附件一工業國家期望不謀而合，但在大會中遭受BASIC國強烈阻擋，開發中國家間的歧異首次浮上檯面。

往後發展
由於哥本哈根協議並不具備法律效力，未來發展由哪各機構監督呢？當然，這協議可以作為下階段協議的開始，到底下個階段應否制定有約束力的公約？還是各國自己願意做多少就做多少？哪種規範比較有效遏止氣候變遷？有人認為後者才比較有足夠的誘因，才容易達到。但也有不同看法：自設目標可不可以變更？會不會設得過於寬鬆？能否被驗證？如果達不到自設目標，應不應該被整懲罰？

原本歐盟自認為是氣候變遷因應策略的領導者，所提出的減量策略也最積極。然而，在哥本哈根協議討論中被邊緣化，似乎過去以「當作模範」希望他國跟進的策略，似乎沒有效果。美國在參議院相關法案沒通過之前，不可能會提出更積極的承諾。同時，參議院目標也不可能與現況有太多差異。短期間BASIC 國家目標不會有變化。目前的僵局呢該如何化解？如果目標放一邊，附件一國家能否適時提供協議書中所提2012年前快速啓動的300億美金援助，就成為不同陣營間能否互信的考驗。往後的協商難易與否，就看彼此的互信程度。

錢從哪裡來？
為此，聯合國秘書長潘基文特別邀請國際財務金融專家設立諮詢小組（Advisory Group on Climate Finance）討論此事。一種是附件一國家編列預算捐助，這在全球經濟不景氣時，可能很難說服民衆與議會。比較可能是透過國際碳交易抽取手續費，但是也要估計是否足夠。當然也要避免附件一國家將原本設定用途的援外資金轉用至此，但是要如何才能確定？對開發中國家適應或減量的援助，應該交付計畫人或是交付該國政府？種種複雜問題，都必須在近期釐清。