「依法行政」下的程序不正義 —從有無戴安全帽的舉發程序，談死刑執行的程序正義

錢建榮

宜蘭發生一起民衆未戴安全帽而遭警方逕行舉發 的爭議案件，舉發員警出示舉證相片，強調當事人的 確未戴安全帽，受舉發者則堅稱自己有戴黑色安全 帽，一時間媒體全都集中在相片内容的討論：究竟有 無戴安全帽？
筆者關心的是法定程序：警員為何不依法「當場 舉發」，而要跟在後面，以照相方式「逕行舉發」？ 蓋交通違規的常態舉發方式是「當場舉發」，除非有 「當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，否則均應 當場查獲違規者，並給予陳述意見之機會後，製單舉 發違規。以相機等科學儀器取得相片，證明違規的
「逕行舉發」，因為屬事後舉發，犧牲民衆當場陳述 意見之權利，「道路交通管理處罰條例」第7條之2第 1項特別明定，限於「嚴重且急迫性之違規事由」， 例如闖紅燈、平交道、收費站、不服指揮稽查而逃 逸、違規停車或闖越行人穿越道等「稍縱即逝」之違 規行為，即使係以科學儀器取得證據資料，證明行為 違規者，亦同樣限於客觀上「當場不能或不宜攔截製 單舉發」之前提。從「依法行政」的立場，絶非因為 人民違法，警察就可以不擇手段的舉發處罰，未戴安 全帽並非法律列舉的重大急迫違規事由，警察未證 明客觀上有何「當場不能或不宜舉發」之情事，尤其 舉發警員還在媒體上強調，駕巡邏車經過該民衆身旁 時，明顯看見未戴安全帽，那麼為何選擇跟在後面以 偷攝方式採證，事後逕行舉發，而不是光明正大地攔 截違規者當場舉發呢？
依法行政原則的重點，毋寧在要求政府遵守程序 正義。違法固然應處罰，然而國家機關要處罰人民， 就必須依據立法者所定下的法定程序。當發生爭議 時，由司法者審查判斷，先程序後實體，判斷人民實 體上應否處罰時，應先檢驗政府是否依據法定程序， 這才是「依法行政」及「權力分立」的真諦。檢驗政 府是否遵守法定程序，正是檢驗政府是否誠信的對待 民意制定的法律。所以上述案例的重點不在人民是否 戴安全帽，而是警察以「偷拍」的方式，逕行舉發輕 微的違規行為，是否違背法定程序的要求，而有違依 法行政原則？
死刑的執行何嘗不是？古代「包青天」一手掌握 三權，自己派王朝、馬漢及展昭逮捕被告偵查起訴， 自己審問判決，判決後還當場自己執行開鰂，就地正法。毫無其他權力制衡監督，其誤判且無法挽回的危 險，不言可喻，絶非民主法治國家足為傚仿。先撇開 立法者禁止人民殺人，卻允許政府殺人，這種剝奪生 命權的法律，是否能通過憲法維護者-大法官-的檢 驗不談，刑事訴訟法特別將死刑的執行與否，交由司 法行政最高機關-法務部長-決定，正是立法者要求 行政權（法務部長）監督司法權（法院判決）的制衡 機制，立法者也分別在刑事訴訟法、赦免法中，要求 死刑的執行前，必須再次審查是否有合於再審或非常 上訴之理由，有無心神喪失或懷胎中婦女之情形，及 有無應經總統赦免情事，尤有甚者，法官判決死刑所 依據的法律，不論實體法或程序法，必須均無違憲疑 慮，更是憲法要求所有國家權力應受人民基本權拘束 的自明之理。法務部因而從1999年間即制定「審核死 刑案件執行實施要點」作為法務部長裁量是否執行死 刑的規則，2005年間更修正上述要點，將被告或其親 (家）屬聲請大法官解釋且程序仍在進行中者，列為 不得執行死刑的事由，施行十餘年的裁量規則，基於 上述法律及行政慣例，法務部（長）自應受其拘束， 始不枉立法者（民意）對法務部長的期許及人民的信 賴保護。更別說2009年4月22日通過公布的「公民與 政治權利國際公約及經濟社會文彳W瞿利國際公約施行 法」，將兩公約内國法化後，其中「受死刑宣告者， 有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀 大赦、特赦或減刑」的規定，更成為立法者對於總統 及法務部長的最新民意要求，法務部長豈能忽視。
簡言之，上述授權由法務部長執行死刑判決的法令 規定，正是立法權透過行政權以監督制衡司法權的具體 表現，所謂「法官已經判決死刑，法務部長必須執行始 符依法行政」的說法，不僅不尊重民意代表的立法， 也誤解「裁判權」與「執行權」分立的憲法意義。
死刑犯違法且判決確定是事實，但依法行政原則 要求的是，執行刑罰必須依據法律及憲法，法務部長 是否忠於法律，符合法定程序去執行死刑，如同警察 是否依據法定程序舉發人民違規，程序正義一樣重 要。即使人民實體上觸法應受處罰，但檢驗政府是否 依據法定程序執行處罰，才是反映政府是否誠信對待 人民的表現。4位甫執行的死刑犯中，張俊宏於執行 前已聲請大法官解釋，只是程序要件有待補正，而張 俊宏也在4月30日執行前已補正其簽名，乃不爭之事 實；又據瞭解4位死刑犯也早依兩公約施行法，聲請 總統特涉或減刑，相信總統也依據赦免法第6條命令 行政院轉令法務部研議中，「行政院」也未及回覆總 統是否有無赦免事由。換言之，4人均符合「審核死 刑案件執行實施要點」所定，聲請大法官解釋或有赦 免法程序進行中之事由，如今法務部長僭越大法官及 總統的程序決定權，違背法定程序執行死刑，總統及 行政院長被法務部侵犯其等權力而不自知，立法委員 的最新民意-兩公約施行法不被尊重也未見指責，反 而一再向民衆強調符合「依法行政」，政府對待人命 執行的態度尚且如此，也無怪乎沒人指責警察憑甚麼 偷偷取締未戴安全帽的處罰了。