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爭取司法預算獨立入憲

王惠光律師

眾所皆知,國家的預算就好像是一塊大 餅,而只要看執政者如何分配這一塊預算大 餅,就可以知道執政者的魄力與決心。執政者認為重要的施政,必定可以優先獲得分配,也必定可以分到執政者認為它應該分配到的比例。而執政者認為不必要的或不重要的施政,就無法得到充分的分配,甚至於會被犧牲掉。 如果觀察我們的司法預算在整個國家預算的編列與執行的程序,就可以知道我們的執政當局從來就沒有把司法權的運作當作是一個重要而嚴肅的施政項目,也難難怪我們的司法會被認為從來就沒有清明過。

總的來說,我們司法預算最大的問題就在 於司法預算不獨立,依照現在司法預算的編列 程序,是由司法院先行編列後交由行政院審 核,然後再送交立法院審查,司法預算這樣的 編列過程,造成了下列的荒謬:

—、行政權控制司法權:

理論上,不管是三權分立或者五權分立, 司法權和行政權之間的關係是相互獨立且相互 制衡的,二者之間絕對沒有任何一個會凌駕在另一個之上。但因為我國預算審查制度的荒謬設計,變成行政權可以完全主導司法權,如果司法權不聽行政權的,行政權就不幫司法權送預算到立法院,或者將司法院所編列的預算刪得體無完膚後才送到立法院。

這樣運作的結果就是司法權完全聽命於行政權,司法權行政權意見不同,就是以行政權的意見為意見。講得難聽一點,司法權只有 「湊巧」與行政權意見相同時,司法權的意見才可以獲得施行,如果行政院不同意的,一概不准。實際上,只有行政院的意見,沒有司法院的意見°

而司法院如果想增加一些法官員額、將老 舊的設備換新、增建必要的法院與廳舍,在在 需要行政院點頭,試問在這樣的情況之下,司 法灌能獨立嗎?司法權會不受行政權干預嗎? 有一天,如果行政院長犯了法,他也不必擔心會被判刑,只要他不將司法預算送立法院,或者只要將法院的水電費用給刪除掉,法院都沒有辦法運作了,還要怎麼判他刑?

二、司法院的運作由行政院主導 事事實上,任何一項政府部門的運作都有該部門的專業性,只有那一個部門的主事者才可 以真正瞭解該部門的需要,也才可以正確編列 該部門所需要的預算。如果是由其他部門的人 員來編列預算,在本位主義及專業常識不足的情況之下,所編列的預算一定不符合實際需求。

就和其他眾多的政府部門一樣,司法權的運作也是相當專業的。尤其法律學是相當複雜的學問,必須要受過法律的專業訓練以及長期的司法實務經驗,才可以瞭解應該如何來運作司法權。說的簡單一點,如果司法權的運作是那麼容易的話,就不會將它和行政權及立法權並列。

隨便舉幾個名詞,例如集中審理主義,起訴狀一本主義,當事人進行主義,職權進行主義,法定證據主義,自由心證主義,裁書外法官無語理論。對於這些名詞,沒有學法律的人有誰敢說他的瞭解是正確無誤的。而司法權的運作每天都會遇到這些問題,試問法律的門外漢有誰知道上列這些名詞中,有什麼是我們國家司法運作需要貫徹的,而貫徹該些作為又需要多少錢?這絕對不是行政權閉門造車就可以理解的,由行政機關來審核司法預算之荒謬,更可見一般。

在這樣的分析下,我們應該可以明瞭行政權審核司法權的預算是絕對不合理的。事實上,除非我們的執政者還是要繼續長期忽視司法權,或者在心態上還是要將司法當作是貫徹行政權的一種工具而已,否則司法預算的獨立是天經地義的。

三、司法預算容易

如上所述,既然司法權的預算應當如何編列,行政權根本無法瞭解,如果再任由行政權來審查司法權的預算,在預算相互排擠的作用以及行政權的本位主義效用之下,一但財政上出現短缺,最容易被犧牲的就是司法預算。

但除非我們甘於長期處在沒有法治的狀 態,否則對於司法建設的點點滴滴可都是一點也不能懈怠,而司法經費更是國家進步所不可或缺的必要花費。

要讓我們的國民素質提昇,教育經費是不可以節省的費用,國寔要能長治久安,司法建設的經費也一點都不能省。

不過教育經費的比例有憲法的保障,但司法預算不只沒有憲法的保障,相反的,反而還要受到行政權的審核而變成可有可無的的經費,一但財源短缺,司法經費就馬上成為行政動腦刪除的對象。

在民國八十五年,我們的司法預算只佔中央政府整年預算的百分之零點七八,其總數額還不到桃園縣政府整年預算的四分之一。即使因為物價上漲而使得各單位的預算增加,但在八十七年,司法預算也不過編列了九十六億。 以這樣不到一百億元的預算,要支應各級法院的一切開支,司法預算的捉襟見肘,當可想見。 而只要司法預算還要受到行政權的審核,這樣的窘境就永遠不會有改善的一天。

良善的司法制度是國家進步的指標,也是國家長治立基的命脈所繫,基於這樣的這樣的信念,我們強烈主張司法預算一定要獨立。我 們也提出具體的訴求,要求一定要在這一次的修憲中將司法預算的獨立列入議題:

司法預算獨立必須入憲

我們具體的修憲提案内容是:

「司法預算由最高司法機關編列後,送交行政院。行政院應將司法預算併入國家總預算,不得修改或刪除,但得就總額加註意見。」

這項修憲的類似提案內容,曾經在八十三年五月二十五日,由全國五百七十二位法官連署提出:在八十三年八月五日,由法界、學界及社會公正人士所組成的司法院司法改革委員會會議中通過;由司法院、法務部、考試院等機關代表以及法官、律師、學者所組成的司法院司法制度研修委員會在八十五年四月六日通過的司法院組織法修正案中於第二十二條之二 中明定;在民國八十五年,更有第三屆國民大 會代表一百五十人提出相同內容的修憲案。可見司法預算獨立的構想,已經得到法律界以及各界人士的一致支持,並獲得國民大會代表的支持。

從上述的立法例可以知道司法預算的獨立與不容刪減是各國通例且是受到法律保障的。反觀我們的司法預算不只不獨立,還要受到行政機關的審核與刪減,這絕對不是一個進步的國家所應該有的制度。

當然,我們也明白各國司法機關的預算佔總預算的比例都不會太重,但類似我們司法預算比例之少而且還要受到行政機關審核的,恐怕也是只有在落後的法治國家才有的現象。

而如果在憲法中明定司法預算必須佔一定的比列,在國家有重大的特殊建設(如興建高鐵,重大軍事採購時),難免會因水漲船高而造成浪費,所以固定的司法預算比例也不見得是良好的制度。不過司法預算必須獨立而且不必受到行政機關的審核與刪除則是絕對要建立的制度。
我國司法裁判的品質向來不佳,若要細究其原因固然很多,但司法預算的不足絕對是一項重大的因素。因為司法預算不足,所以法官員額不夠,相關軟硬體設施也嚴重缺乏,法官在龐大的辦案壓力之下,自然無法提升審判品質。和日本相互比較,我們的法官案件負苛量是日本法官的三倍,但是我們案件結案的時間卻是日本的三分之一。新加坡法官的待遇是我們十倍乃至數十倍以上。至於其他歐美先進國家法官的待遇以及良善辦案相關軟硬體配合設施就更是我們所望麈莫及的了。

因為司法預算不足,因而導致司法機關軟硬體設施嚴重不足,在這種情況下,我們的司法人員上焉者勞碌終日、終至累死於職位上, 或者含恨慨然離職;至於下焉者則利用職權為所欲為,甚至上下其手,敗壞司法風紀。

若要使司法威信確立,我們的審判品質必須提昇、司法風氣也必須整頓,確實有必要對現行司法運作做大幅度的改革。而改善司法機關的軟硬體設施,提昇司法人員的待遇與辦案環境,實在是當務之急。而其中迫切需要的諸如法官員額的增加,法庭的增設、法官辦案空間合理化,法官助理的配置,鑑定制度的落實,集中審理的踐行,在在都需要經費。以現在少量的司法經費,永遠沒有時間明察的案件,久而久之,我們的審判品質就只會惡化而無法提昇。

目前我們的國家總體競爭力排名是全世 界第十六名,而其中影響排名極鉅的司法公 正」指標,我們的排名是三十名•。在司法公正的排名如此落後的情況下,侈言提昇國家競爭力實在是自欺欺人的說法。而如果我們不花一些小錢去從事根基性的司法建設,則只要我們的司法公正性受到懷疑,任憑我們再努力,到頭來都是一場空,我們的國家競爭力也將永遠無法向前。如果我們的執政者還自許有眼光,應當是很明瞭司法預算獨立的重要性了。(作者為本會執行委員)