人民不在，檢察擅斷

林裕順

前言
刑事司法制裁犯罪，既以訴訟方式進行，應有任原告之訴追機關。惟考法治國家司法演進變革，訴追若任被害人或民眾恣意行之，或流於應報復仇、公憤激情，恐難冷靜、客觀適切處理。並且，為免犯罪追訴出於偶然、暴衝，得以維護公益規律實施，檢察官之設計用以代表國家實施公訴似不得不然。(註一)可是，案件處分是否追訴審判，檢察官獨佔最終、裁量權限，若無「人民參與」、「民主制約」，不免僵化甚或背離民眾情感。
近日，延宕多時的江國慶誤判、冤獄案件，20歲年輕生命戛然而止。最高檢察署特偵組確認當初軍事官員「刑求逼供」，但認其等「不具軍事檢察官或軍事審判官之職權」、「核非刑法第125條之適格行為人」，另指授權偵辦的高級將官「無積極證據足以證明，事前共同謀議或事中共犯之行為」、「犯罪嫌疑尚有不足」，均論以不起訴處分終結偵查。(註二) 然而，脫軌演出者及幕後藏鏡人「嚴明軍紀」、「共業編造」，既用以羅織罪名、冤死執行之證據資料，程序過程與偵審人員「形異實同」彷如外披「袈裟之狼」，若稱「職權適格」係屬有異「證據犯嫌」尚有不足，「規範適用」恐違常識「事實認定」背離常規，未符人民情感，難杜眾口悠悠。
他山之石
2009年夏天，日本前民主黨主席小澤一郎幕後操盤，實現日本戰後難得一見的政黨輪替改朝換代，卻因政治獻金記載不實，下屬秘書遭到起訴，內閣總理春秋大夢嘎然而止。稍後，小澤一郎另遭舉發涉及同案共謀，雖檢察官偵查終結不起訴處分 (2010.02.04)，但東京「檢察審查會」議決「起訴該當」(2010.04.27)，檢察官再查仍不起訴 (2010.05.21)，然「檢察審查會」再次維持「起訴該當」決議(2010.09.14)，終由東京地方法院指定律師取代檢察官提起公訴(2011.01.31)。執政的民主黨考量社會觀感，對於小澤一郎施以黨紀停權處分，卻引發支持小澤一郎的派系不滿，多名眾院議員脫離黨團運作。民主黨陷入分裂危機，執政聲望節節下滑，內閣支持率僅有24%。(註三)檢察官不起訴處分彷如拒絕法院審理機會，為能確保檢察官案件處分權之正當細緻，並反映人民觀感落實國民主權、司法民主，參考東瀛日本「檢察審查會」制度規範，檢討不起訴處分「民主監督」運用可能。
檢察審查會
日本檢察審查會之制度規範、實務運用，大致說明如下: 1.「檢察審查會」之成員組成:乃設置於地方法院或其分院所在之機關組織，由該地區具國會議員選舉權資格之公民中，隨機抽選11位任「檢察審查員」及同數「候補委員」任期6個月，並每3個月改選半數以求職務經驗銜接傳承。檢察審查員不受外部之指示、命令或干涉，獨立行使其職權，審查。
2. 「檢察審查會」之業務主管:檢察審查會依職權或受理被害人或告訴人等不服「不起訴處分」之救濟聲請，以及就檢察事務應新應革事項，向各該地方檢察署檢察長提出建議、勸導，如不起訴處分理由應具體化、起訴或不起訴通知時期等等非特定個案之審查結論。接受召集之檢察審查員負有到場義務，若未依時出席或可罰鍰，且經全員出席會議方得開會、議決。
3. 「檢察審查會」之職權行使:開會、議決以「非公開」之形式進行，經調閱卷宗記錄、函查公務機關、聽取專家證言，或詢問證人聲請人等等程序，審查議決相關特定「不起訴處分」之允否。(註四)
4. 再者，對照英美法系「大陪審」制度，就檢察官件處分職權行使，得補充偵查依職權自提公訴，並避免檢察官濫訴抑制不當起訴。惟如上述，日本「檢察審查會」僅就檢察官不起訴處分而為事後審查，檢察官起訴濫用仍由法院於審判中應對，另除不得積極實施偵查且議決效力對於檢察官亦屬「間接迂迴」。
5. 亦即，日本檢察審查會審查結果，(1)若認為原不起訴並無不當者應為「不起訴適當」決議，(2)若認為有續行偵查必要者為「不起訴不當」決議，(3) 不起訴處分並不適當且認起訴為恰者為「起訴該當」決議。
6. 其中，「不起訴適當」、「不起訴不當」之議決，需審查員二分之一以上「相對多數」之贊成，「起訴該當」應有審查員8位以上「絕對多數」之贊成。同時，審查委員會議決「起訴該當」，但檢察官又為不起訴處分，或於一定其間仍未提起公訴，檢察審查會經8位以上絕對多數再次「起訴該當」議決，法院應指定律師行使檢察官職權提起公訴、實行公訴。(註五)
7. 另為確保檢察審查會規範功能充分發揮，於具體個案選任律師擔任「審查輔助員」，提供法律等專業見解之協助。亦即，審查輔助員之協助事項，包括:(1) 系爭案件之相關法令解釋與說明。(2) 系爭案件事實、法律爭點釐清歸納，以及相關證據整理解析。III就系爭案件法律見解提供建言。(3)協助製作會議決議書類。但是，不得就特定判斷意見進行遊說勸說，或有妨礙檢察審查員自主判斷之言行舉止。(註六)若圖示「檢察審查會」之運用流程，應可整理如下 :(註七)
人民參與規範目的如同我國司法院釋字507號解釋之說理，認為: 「憲法第16條規定人民有訴訟之權，此項權利自亦包括人民尋求刑事司法救濟在內，是故人民因權利遭受非法侵害，加害之行為人因而應負刑事責任者，被害人有請求司法機關予以偵查、追訴、審判之權利，此項權利之行使國家亦應提供制度性之保障。」換言之，刑事司法犯罪追訴，原應尊重、保障並歸屬維繫國家主權之一般國民。然藉告訴、告發等被害人之國民刑訴追訴，或有經濟、社會條件不足，或者法律專業欠缺，而需公益代表之檢察官權充代理一般國民追訴犯罪，另為確保一般國民刑事訴追之落實或避免檢察誤用，需由國民代表審核、約制規範檢察對於案件起訴、不起訴之處分權。(註八)
同樣，日本「檢察審查會」設計目的，主要考量對於檢察官公訴權之實施運用過程，如何適時反映非法律專家一般民眾的「庶民意識」，於犯罪追訴過程實踐檢察民主落實國民主權，並且藉由不當不起訴處分之抑制，保障犯罪被害人訴訟權利。(註九)然相對法國「預審制度」、德國「審判開始裁定」，以及美國「大陪審」等審查檢察官起訴適當與否之制度，日本考量由審判法院以外機關進行審查起訴，若審查範圍過廣、繁瑣恐有程序重複之顧忌，另審查範圍過於限縮、簡化或有形式、儀式化之虞。同時，該國考迄 1948年戰前「舊刑事訴訟法」時期之「預審制度」，預審法官除審查檢察官之起訴允否，並掌握偵查階段強制處分之實施，制度運用上雖可讓無辜被告儘早脫離審判程序，卻因預審制度乃非公開進行又行調查證據，制度運作上流於糾問主義終遭廢止。因此，日本檢察審查會有關檢察官案件處分權行使，僅限於審查「不起訴處分」。(註十)
日本檢察審查會審查對象案件並未限制犯罪類型，審查範圍包括犯罪嫌疑有無、證據充分與否，以及檢察官緩起訴處分之裁量權衡之妥當性。蓋該國認為犯罪事實的存否判斷、法律適用該當與否，相對法律人之專業判斷，一般民眾「素人觀點」毫不遜色。同時，有關緩起訴與否之政策判斷，更應反映一般民眾「庶民感覺」，避免檢察官獨掌案件裁量，卻是獨斷獨行之可能。(註十一)另對照該國歷來實務運作結果，經檢察審查會議決起訴案件有罪判決比率亦達 90%以上。(註十二)因此，前引案例日本執政民主黨尊重檢察審查會之「起訴該當」決議，主動予以小澤一郎停權處分，應可認為反映人民情感國民主權，民主社會政治運作頗具「正當性」。
結語
1999.07日本內閣設立「司法制度改革審議會」，經過2年的研議、調查、討論，總結「司法制度改革審議會意見書–二十一世紀日本社會之司法制度」，擬定司法變革基本方針，包括:(一)「呼應民意之司法建制」，架構簡便好用、容易瞭解、值得信賴的司法制度。(二)「支援司法運作之法曹養成」，確保法曹的質與量上，有充分專業的人力資源。(三) 「確立國民為本之司法變革」，創設國民參加訴訟程序制度，提高國民對司法的信賴。(註十三)其中，有關刑事程序犯罪追訴之「檢察審查會」進化變革，乃屬「確立國民為本之司法變革」重要一環。
觀察日本近來有關本項制度運用，對於涉嫌醜聞之政治家或引發事故之企業經營者或有混淆道義、政治責任追究之虞，另是否過度期待藉由刑事司法用作政治疑雲或意外事故之真相釐清，以及素人之檢審員或有受專業輔助人員誘導、拘束違反制度意旨可能等等偏離制度
設計之可能疑義。(註十四)但是，民意能直接反映公訴權之行使，於民主法治社會乃呼應國民期待及提高人民信賴不二法門，日本「檢察審查會」制度設計、規範理念，對於我國檢討「江國慶的鮮血可以換來什麼」，應非海市蜃樓，而似暮鼓晨鐘。(註十五)