中國的「黨管司法」

楊偉中

去年頗為轟動的香港旅北京作家陳冠中小說《盛世》中的女主角小希，父親是「新中國第一代法官」，自己也在文革後報考恢復招生的北京政法學院，畢業後在縣級法院當書記員。正好遇到1983年中共「嚴打」刑事犯罪的小希，發現「心目中的法治與現實有距離」。
為了從重從快嚴打犯罪，公(安)檢(察院)法(院)三方各派兩人，在公安局辦公，抓到疑犯就審查、檢控、判刑同步進行。小希回憶道:「當時大家都不太知道檢察官是做什麼的」，「當地的公安局正副局長，主導一切」。於是，所有大小案件都判死刑，殺人、搶劫、偷竊詐騙......。後來，小希辭職了。

公檢法三位一體
原本是分工制約的公、檢、法，現在卻成了三位一體的公檢法，結果「寧枉毋縱」，「嚴打」成了「濫殺」，這看似是在特殊局勢下的特例，但卻不是孤例。更重要的是，小說沒有針對統攝公檢法三者背後的巨靈加以著墨，而這是影響中國司法公正的一大課題。這個巨靈就是「政法委」。
「政法委」是屬於中共黨內的組織，按照百度百科的解釋，政法委全稱中國共產黨黨委政法委員會，「既是政法部門，又是黨委的重要職能部門，是同級黨委加強政法工作和社會治安綜合治理工作的參謀和助手」。政法委既要讓政法各部門「貫徹執行中共的路線、方針、政策和上級的指示及同級黨委、政府的工作部署，統一政法各部門的思想和行動」，還有權「協調」「有爭議的重大疑難案件」。整個政法委系統包含了公安、檢察院、法院、司法、國安、武警等部門。
「政法委」的存在，體現了「黨管司法」，違背了《中華人民共和國憲法》規定的「人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉」，也違背了中共自己《黨章》的規定:「黨必須在憲法和法律的範圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作」。

趙作海冤案如何形成
許多冤案之所以造成，「政法委」是一個重要的因素，或者是說體制上的因素。
先前在中國轟動一時的趙作海冤案，其形成便和政法委脫不了關係。趙作海「殺人」一案的疑點重重，屍體不確定身分，凶器不見蹤影，即可能存在逼供的情況。於是案子拖延多時，因為證據不足，檢察院不肯起訴，因為考慮「社會效應」(鄉民皆曰趙殺人)，所以不敢放人。
最後，面對這個「有爭議的重大疑難案件」，中共商丘市政法委召集了公檢法三家，舉行了所謂「專題研究會」，對案件進行「協調」。和《盛世》中描寫的幾乎一樣，公檢法各派出兩名代表，先由案件承辦人—縣公安局辦案人員匯報案情，然後檢、法代表發言，最後則由政法委書記總結發言。主持會議的是商丘政法委書記。會議的結論是，要求商丘市檢察院20日之內必須起訴。有意思的是，檢察院還在起訴書上的發文簽特別標注:「政法委要求20天之內起訴」。

政法委協調要求速審
起訴歸起訴，不是還有法院公正審判這一關嗎?但是，法院也早已「協調」好，要求快審快判，不能積壓。不幸中的大幸是，畢竟趙作海一案不是政治性案件，而且的確疑點重重，所以法院選擇了「中國特色」的判決:「死緩」。據了解，法院作此判決，是因為要「留有餘地」，「怕將來有一天萬一(兇手)不是他」。
中國媒體《南方都市報》追蹤發現，當年這位主持協調會，並作總結發言，產生很大影響的政法委書記並非法律專業出身，而是學煤礦和礦山機電的。
關於政法委的運作，還有一些微妙的地方。前面說過，政法委統轄公檢法司(司法，如各地方政府的司法局)(國)安等部門，那究竟哪個部門在政法委中占主導呢?這就牽涉到微妙的人事安排。

公安部門權力提高
政法委這個機構或撤或設或改名，幾經變動，2003年以後，公安部門在政法體系中的位置大為提高，其表徵是一部分地方黨委常委、政法委書記兼任公安局長，或是政法委書記儘管不兼任公安局長，但卻擔任公安部門的黨委書記。
理論上，公安部門是受檢察機關監督的，公安部門偵查的案件，送到檢察院後，並非照單全收，如果沒有應該起訴的充分理據，檢察機關可以退回公安部門。但是一旦公安局長或公安部門的黨委書記和政法委書記是同一人，在政法委主持「協調」時，應該被監督的部門，卻成了權力最大的部門，可以說是監督者與被監督者的完全倒置。
公安部門權力膨脹的結果，可能有利於「維穩」、「嚴打」，卻不利於「保障人權」、「司法獨立」和「依法治國」，這是極其危險的現象，會讓原本就大受限制的「司法獨立性」，進一步的被剝奪戕害。

政治改革突破口
由於現實情況下，很難擺脫「黨的領導」這個緊箍咒，也很難撤廢政法委，於是有些中國的法律學者或法界人士就希望在既有體制內進行微調，主張由法院院長兼任政法委書記，這樣比較能「更好地維護社會公平正義」。據說，上世紀90年代中期，就是由最高人民法院院長任建新同時任中央政法委書記，「當時法官有足夠的自信依法辦案，不需過多擔心權力的不正當干擾。」
今年初的兩會期間，全國人大常委會委員吳曉靈就在會議上表示政法委書記不能身兼公安局長，因為這種「黨的關係和行政關係的扭曲和錯位，影響了國家的司法公正」。中國媒體報導，如今中國四大直轄市的公安局長已經不再兼任政法委書記，同時在其他27個省、自治區中，也有近半數省和自治區的政法委書記不再兼任公安廳長。這或許是一個小小的進步，當然，根本的問題還遠遠沒有被碰觸到。這也是為何在最近中國內部的政治改革大討論中，「司法」被許多人認為應是政改的優先切入點、突破口的原因之一。