兩岸關係條例修正 大陸配偶取得身分路迢迢
賴芳玉
台灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸關係條例）在民國九十二年十月二十九日修正、九十三年三月一日修正公佈大陸地區人民進入台灣地區許可辦法、大陸地區人民在台灣地區依親居留、長期居留或定居許可（以下簡稱居留、定居許可辦法）等，這次修法引起諸多反彈，諸如：增訂財力證明、對於原有五萬名排配之大陸配偶取消原有配額、部分證明文件取得不易等。官方雖然為此緊急變更原有規定，而暫時消弭輿論不滿的聲音，然而很多人還是不太明白這次修法的目的，抑或這次修法究竟變更了多少原有規定；筆者因承辦多件大陸配偶案件，故有些看法，也有些疑惑，茲一一說明於後。
一、為解決大陸配偶取得身分證人數
激增之修法目的
「行政院大陸工作委員會預計，到二○一五年將有三十萬到四十萬的『大陸人』拿到中華民國國籍。這群『新外省人』將『可以輕易支持出八個立委』高雄國大代表林應專說。」（註1）
這篇報導充分顯示，官方非常擔憂大陸配偶取得台灣公民的選舉結構及其影響的政治層面問題。因此兩岸關係條例修法時，某政黨堅持大陸配偶取得身分證的時間，從原有八年改為十一年，政黨協商破裂，仍維持舊制的八年，該政黨怒不可抑，官方極力安撫，連稱雖然維持八年，但這次修法絕對是：「生活從寬、身分從嚴」。當時筆者仍不明白這話從何說起，但今年三月一日公佈居留、定居辦法後，終於了解官方的暗號了。
生活從寬、身分從嚴
首先，讓入境並且可能取得身分證之大陸配偶人口降低，即原有結婚手續複雜化。原先台灣人民與大陸配偶結婚不限在大陸或台灣，若在大陸結婚者，僅需檢附海基會驗證之大陸結婚文件，即在台配偶之戶口名簿、國民身分證、印章等；若在台灣結婚者，則須檢附結婚證書、經海基會驗證之大陸配偶身分證明，及在台配偶之戶口名簿及國民身分證等，即可在台辦理結婚登記，並申請依親來台。
結婚真難！
但這次修法後，台灣人民與大陸配偶結婚之地點，僅限於大陸地區結婚，結婚之流程為：「在大陸登記處登記結婚、結婚證送大陸公證處辦理公證書、大陸將公證書副本寄交我海基會、台灣配偶持公證書至海基會申請驗證、持海基會驗證之公證書、台灣配偶在台之戶籍資料及結婚證向入出境管理局申請大陸配偶入境、台灣配偶先接受面談、通過面談者核發入出境許可證、將該證影本寄交大陸配偶、大陸配偶持向大陸公安局申請來台通行證、大陸配偶赴香港機場或澳門事務處將影本換入出境許可證正本、大陸配偶於中正或高雄機場國境面談、通過者在入出境許可證加蓋「通過面談，請憑辦結婚登記」章戳、申請人提憑海基會驗證之大陸公證書及入出境許可證向戶政所辦理結婚登記。」本文詳細列載結婚手續，無非為突顯一件事：「結婚真難！」這些複雜流程勢必讓擬與台灣人民結婚之大陸配偶感到困難重重，相對的，也成功地降低入境之大陸配偶人數了。
居留更難！
其次，將原僅有居留配額限制，增訂為依親居留、長期居留、定居取得之大陸配偶，均應受到配額之限制。原有大陸配偶取得身分證之流程為：依親、團聚、居留及定居，法令明文規定期限者，僅有團聚之條件為結婚滿二年或生有未成年親生子女者，暨定居條件必須限於居留滿二年等，在符合團聚條件同時亦取得居留權資格，但入出境管理局並未立即核發居留證，而係予許該大陸配偶等待居留配額，原則上一年三千六百名，在此配額限制下，大陸配偶通常取得身分證之時間為八年。
此次修法後，大陸配偶取得身分證之流程變更為：團聚、依親居留、長期居留及定居，將原有依親刪除，但與新制團聚之條件相同，法令上明文規定每一流程之期限，如：結婚二年或生產子女者，得申請依親居留、依親居留滿四年者，得申請長期居留、長期居留滿二年者得申請定居。雖法令所規定之期限合計八年，但如舊制所顯示的，配額的限制是足以變更原有期限的，而新制居留、定居許可辦法第七條規定：申請在台灣地區依親居留、長期居留或定居案件有數額限制，且其數額係按年計算者，得按月平均分配等，前項申請案件，主管機關得訂定積分基準發給其數額。因此，將原僅有居留之配額限制，變更為依親居留（顯然此即為修法上刻意將原有舊制「團聚」變更為「依親居留」之目的）、長期居留及定居之配額限制，讓原有八年之取得身分證規定，將因配額而延長，是否延至十一年或更長，均不得而知。
二、為解決大陸配偶假結婚真打工
或賣淫之修法目的
前述提及結婚複雜化的流程，其實還不夠詳細，其中所提「面談」的手續還隱藏「過五關」的規定。依民國九十三年三月一日公佈之大陸地區人民申請進入台灣地區面談管理辦法規定，取得入境許可證必須通過五次「考驗」，依序是訪查、台灣地區人民之面談、大陸地區人民之面談、面談、二度面談；換言之，當境管局受理大陸地區人民進入台灣地區團聚、居留或定居案件時，應於十日內函請轄區警政機關或村里幹事前往台灣地區配偶或親屬做家庭、身心、經濟等狀況訪查，如有疑問，再由境管局面談。前二關過了，境管局才通知大陸地區配偶及台灣地區人民接受面談，如無法接受境外面談者，入關後在機場、港口服務站接受面談，但如接受前開面談後還是認為案情複雜，非進一步查證，無法即時認定者，入出境管理局得於停留期滿期間再度面談。
前開規定中不斷提醒「婚姻異常之虞」、「案件複雜」等字眼，以說明政府有再次面談之必要，無非暗指目前大陸配偶假結婚問題非常嚴重，必須「嚴格篩選」。因此，媒體所提原有五萬件正在等待配額之大陸配偶重新排配問題，顯然是政府無暇注意「法不溯及既往」、「信賴保護原則」的法律原則，而是刻不容緩的「解決現狀」的「亡羊補牢」行為。不過，礙於輿論不滿的聲音，讓主管機關的長官在立法院受到嚴厲的指責，因此讓步地將該規定延緩至今年五月三十日以後，但五月三十日後的問題，恐怕仍躲不過違背前開法律原則的指控。
三、為解決大陸配偶之生活品質，以避
免成為社會福利包袱之修法目的
「我國移民政策是採『移出從寬、移入從嚴』，因為我國地狹人稠，不可能無限制容納移民。但是一旦成為我國一份子，我們就應該盡量讓他們融入我國，使他們成為我們的生力軍。」（註2）
據前揭報導指出，民國九十一年台北市針對大陸配偶進行訪視，發現兩岸婚姻中新郎平均比新娘大十四‧九歲，退輔會提出其對有大陸配偶的榮民進行調查，發現男女雙方婚前認識不滿一年者占百分之六十六‧八，足見兩岸婚姻的結構，確實有別於台灣婚姻，而顯得脆弱。因此，最初在台灣為大陸配偶權益爭取者，應是常接受大陸配偶因家庭暴力等因素所求助之婦女團體，婦女團體在求助個案中，發現兩岸關係條例或入出境等相關規定，對大陸配偶極其不公平，因而在入出境的制度上，將家庭暴力案件所衍生的入出境等相關問題類型化，另行公佈警察處理受有家庭暴力之外籍或大陸配偶等規定。但在問題中挖掘權益的思維，引發移民人權的學者認為，對於這群新移民（住）女性有「被污名化」之嫌，亦即：這些社政所引發議題倡導方式會使這些新移民女性被認為是「麻煩製造者」的迷思。雖然婦女團體或社政界並無此意，但顯然政府認為那是一個嚴重的問題，因此政府將原有結婚手續複雜化且增加多次面談機制，顯然即將現有問題之解決，作為制度的原則，無怪乎關注移民人權之學者專家認為，政府是把所有入境之大陸配偶均為假結婚作為原則性思考（即入境者為罪犯的思考），合法結婚者反而為例外的例外。
此次於居留、定居許可辦法中，增訂大陸配偶取得定居證者必須檢附在台共同戶籍申請人、配偶及其父母之財力證明，無論是從原來五百萬元，或降至現在規定之三十八萬元，或每月高於原平均工資兩倍三萬一千六百八十元，無非都隱含著「所有新移民者成為台灣生力軍」，而不是社會福利包袱的期待！
四、結語：
其實，台灣政府對於兩岸婚姻的政策，自最初放寬的態度至日前的緊縮情形，清晰可辨。這中間的轉折，無非是看到兩岸通婚後，台灣人口結構上所面臨的問題，縱使民間團體不斷爭取或抗爭，但國家安全與社會利益顯然會是政府的最佳盾牌。
在此，我要借用法國第一女律師吉賽兒‧愛里米所說的：「所有為女性贏得的權利，比起其他的權利，都要來得脆弱而不穩定。女性掙得的權利沒有穩定不變的。一有問題，財政困難了，或是有什麼新訴求了，我們就往女性權益上動手腳。」（註3）看來在兩岸關係政策裡，確實發生了該女律師所說的女性權益是最被優先犧牲的狀況。
從政策的變化觀察，政府顯然不敢阻止台灣人民與大陸地區人民結婚，卻百般刁難因此來台的大陸配偶，除非大陸配偶有能耐保有婚姻而不要離婚，或努力生下台灣之子並取得監護權，否則大陸配偶的存在，顯然對台灣而言，並無太大價值，在國家安全及社會利益考量下，自當最容易被犧牲。「這是否公平？」這個問題將是政府及關心移民人權的團體重要的課題！（作者為律師、民間司改會執行委員）