七二惡水 痛定思痛
李永展
壹、前言
敏督利颱風所引發的72水災造成數十人死亡，是繼921大地震、桃芝颱風之後，對中部地區的另一次蹂躪。從敏督利的試煉來看，台灣的國土保安復育是不及格的，各界在痛定思痛後，提出各種建言，政府也在慘痛教訓後提出緊急補救措施。
不過，從另一個面向來詮釋，由於受限於政府資訊公開嚴重不足，民眾參與效果不彰，甚至行政程序法所定的聽證程序等同虛設，使國人對於各種政府施作及人民權益不甚瞭解，以致造成國土保安成效不彰，進而延誤國土復育的機會。如果能透過更公開、透明、民主的程序，監督政府確實落實「有所為、有所不為」的行政施作，或許未來雖無法避免天災的肆虐，至少能大大減少類似的人禍再發生。
因此，本文檢視環境影響評估法及行政程序法制中，民眾參與及資訊公開之落實情形，作為災後重建及未來國土保安復育的參考。
貳、環境影響評估法制中的民眾參與
環境影響評估係指「開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序」（環境影響評估法第4條）。相對於早期偏重污染控制及公害防治的環境管制方式，環境影響評估制度是依循永續發展理念中的「預警原則」訂頒的，期能在環境被破壞前，予以避免或減輕影響，並希望透過科學及客觀的分析方式，在生態、生活、及生產（即永續發展的「三生」）之間，以生態保育為出發點，兼顧生活品質提升及生產效率增加。
1994年環境影響評估法公布實施，其中有關環境影響評估的流程，係參考美國及其他國家制度，分為二階段環評。第一階段環境影響評估，直接由開發單位提交「環境影響說明書」供環評委員會審查，審查結論如認為不須進行第二階段環評並經許可，則僅需於實際開發前舉行公開之說明會即可。如果審查結論認為開發行為可能對環境造成重大影響，便應繼續進行第二階段環評，此時開發單位就要負責將環境影響說明書分送相關機關，並在開發場址附近適當地點陳列或揭示30天以上，同時於新聞媒體刊載相關事項。規定的陳列或揭示期滿後，還要舉行公開說明會，參酌相關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製「環境評估報告書」初稿，並舉辦聽證會，最後再一併提交環保主管機關審查。
這個機制雖立意良善，但如果執行過程沒有充分的民眾參與及完整的資訊公開，則可能會造成環評委員在民意無法表達及資訊不對等的情況下，讓有些需經第二階段環評的開發計畫在第一階段環評便通過，或許有違公平正義之虞，也不符永續發展之精神。
此外，環境影響評估除了可用於具體開發行為可能造成的環境衝擊外，在政府政策研擬過程中，也應同時分析重大政策對環境的可能影響，因而在環評法第26條規定：「有影響環境之虞之政府政策，其環境影響評估之有關作業，由中央主管機關另定之。」然而，由於政策環評所涉及的層面及內容十分廣泛複雜，雖然政策環評相關法規早在1998年便已完備，但直到2001年4月30日由體委會提交的「高爾夫球場設置草案」經環保署環評委員會審核通過後，台灣才有首宗正式通過的政策環境影響評估案。
環境影響評估制度發展至今，由於調查方法及分析工具有其極限，特別是對於社會發展的部分顯然有不足之處，常引發爭議，因此應透過資訊公開、民眾參與等機制，在客觀的學術分析之外，強化溝通及參與，在生態、生活、生產「三生」面向上，對政策及開發行為的環境影響，進行更符合永續發展原則的評估。
參、行政程序法制中的民眾參與
行政程序法的立法目的是「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴」（第1條）。據了解，行政程序法自2001年1月1日公佈實施以來，只有國防部與經濟部貿易調查委員會曾經使用過。而2004年7月31日行政院經建會召開的「從大甲溪的未來評估中橫是否修建」聽證會，被定位為行政計畫的「擬定、確定、修訂及廢棄」之程序（第164、165條），這是行政程序法公佈實施以來的第一次政府重大公共政策依法進行的政策辯論，也是民眾透過專家學者及民間團體參與重大公共政策的另一種形式。
就民眾參與及資訊公開而言，應注意下列幾個面向方能使聽證會真正「增進人民對行攻之信賴」。1首先，必須使聽證程序不致淪為現行各種說明會，只是「政策宣導」而非政策討論；或現行各種公聽會，雖是政策討論卻「各說各話」，或各種座談會或圓桌會，儘管討論卻對政策沒有影響。其次，如果聽證會順利進行，且能針對爭議點聚焦辯論，那麼如何確定辯論各方所提的文書證據為真？再者，如何確定聽證會的結論能有效落實？也就是說專家學者及民間團體，在聽證會上所扮演的角色，不僅不該是行政機關所期待的「替政府背書」，或「環境友善政策的花瓶」，反而應該是利用聽證會建立政策辯論的典範。簡言之，如何使聽證會聚焦、如何確定文書舉證周延正確，以及如何監督聽證會結論及其相關政策的落實才是未來舉辦類似聽證會必須特別注意的。
此外，依行政程序法第44條規定「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。」惟政府迄今並未完成「政府資訊公開法」之制定，2使得立法美意大打折扣，政府應優先推動「政府資訊公開法」之制定，必要時鼓勵民眾依法提請訴訟，以強力推動政府應有之作為。此外，依行政程序法第55條規定：「行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之利害關係人，必要時並公告之」，但此法條並未規定多久前應公告，方能使各方對聽證會的議題有較充分的時間蒐集資料進行分析。
肆、有效的民眾參與之條件3
民眾參與基本上在強調居民表達意見的權利、參與決策過程的機會及關懷環境的管道。二十世紀中葉以來，世界各國逐漸面臨都市化及工業化等人口集居所帶來的重大環境衝擊，而經濟能力提升後的一般民眾，開始關心基本生活條件以外的權利與義務，而透過民主政治的培養與資訊傳播的推波助瀾，傳統單方面的「政府—民眾」的統治觀念，已轉變為「人民是政府頭家」、政府是人民公僕」的服務觀念，若再依循舊有的行政官僚體制，顯然將造成衝突與民眾運動的覺醒。因此，為保障人民參與監督各項公共事務的權利，各種民眾參與的相關法案、條款與參與機制陸續制定，民眾參與的各項理念與實務也相繼出現。
民眾參與的目標至少有三個：（一）使各方的利益有適當的管道可以表達，並且有機會貫徹，藉以提升國家公權力的正當性；（二）加強民眾對公共事務的參與，使公權力措施是各方利益折衝的結果，足以為所有關係人同意，藉此促成公益與私益的均衡；（三）提高行政決定的正確性。如果要達到上述目標，在建構民眾參與的機制時，必須關切以下二個條件：
一、資訊公開
假使對於被賦予參與權的民眾，沒有提供相關公共事務、行政決策之準備程序、據以作成決策之事實及法規制度等必要資訊，則民眾參與的意義必將落空。不論是為了落實權利保障，或是為了提高行政決策的正當性及正確性，這些目標能否達成首先取決於參與者能否提出具體的意見，因此，提供參與民眾必要的資訊，即為有效的民眾參與之首要條件。
對行政機關而言，提供民眾參與必要的資訊當然會產生一些額外的負擔，例如必須應付民眾對於行政措施要有更有效的控制機會、可能使單純的法律執行工作泛政治化等。在決定何種行政程序必須開放民眾參與的管道時，這些疑慮當然可以列入考量，但一旦決定開放民眾參與，就應該盡可能提供必要的資訊。
二、應以「有實質影響力」為目標
要達到有效的民眾參與，必須使民眾的參與行為對行政決策可以產生一定的實質影響力，如果無法作到這一點，我們便不能期待民眾會有真正的參與熱誠，更不能期待因為有參與管道的設置，民眾便會捨棄「自力救濟」的方式，而牽就制度化的參與管道。
例如，在奧地利，設置、營運核能電廠之計畫的核准要件，包括「社會可承受性」的審查，在「社會可承受性」的審查程序中，被賦予參與權的只限於「鄰人」，環保人士則被排除於外。這種界定參與人範圍的方式，實際上自始將最有可能反對設廠計畫，最有可能指出缺乏「社會可承受性」的人，排除於審查程序之外；至於鄰人最關切的恐怕是高額的補償金額，而非設廠、營運計畫的「社會可承受性」；因此，在「社會可承受性」的審查程序中作這樣的參與設計，實在無法期待它能發揮預期的參與功能。
此外，在奧地利，高科技的大型開發計畫通常需取得多個核准。設置、營運核能電廠的計畫，至少須兩類核准：為防止因設置、營運核能電廠可能發生的特殊危險，須取得特殊的「營業設施核准」；為防止因建物或建物存在而可能導致的危險，須取得「建造許可」，在建造許可的審查程序中，原則上不考量核能電廠營運可能產生的特殊危險。而在程序參與的設計上，核能電廠的反對者，反而只能在建造許可的審查程序中有參與的機會，在特殊營業設施核准的審查程序中則被排除於外。除非在建造許可的爭議中，違法地將核能電廠營運可能產生的特殊危險也加入考量，否則這樣的參與設計，也不能期待它能發揮預期的參與功能。
最後，假使計畫開發者與核准機關之間有長年的密切合作關係，則雙方私下協議的影響往往遠大於合法性的要求及形式上的許可審查程序。如果這種私下協議的影響大到使得正式審查程序只是形式地認可協議內容，而不允許在審查過程中推翻任何協議約定的話，則無論如何大方地開放民眾參與此種審查，實際上已無任何意義，相反地，恐怕只會帶來參與者更大的失望，乃至於憤怒。
伍、代結語
敏督利颱風所引發的國土保安復育問題，各界已有相當多的反省及檢討，然而對於國土保安復育政策形成機制，仍較少從民眾參與及資訊公開的面向進行討論及反思，以便制訂更切實際的政策並加以落實，從而根本解決國土保安復育的問題，這或許是72水災給台灣一次省思的機會。希望這些教訓能真正喚起國人對國土保安復育相關的民眾參與及資訊公開有更深的體認，然後據此要求政府做出更符合民意的公開透明決策，進而大刀闊斧地落實更永續的國土保安復育政策。（作者為中國文化大學建築系教授、行政院國家永續發展委員會委員、台灣環境資訊協會理事長）
1/此部分為民間團體為因應2004年7月31日行政院經建會召開的「從大甲溪的未來評估中橫是否修建」聽證會進行討論時的內容，特別感謝台灣動物社會研究會朱增宏理事長提供的資料。
2/目前只有行政院於2001年2月21日發布「行政資訊公開辦法」，但此係行政命令。
3/此部分引自本人所著《永續發展：大地反撲的省思》（2003，第二版），第九章「民眾參與及社區營造」，台北：巨流圖書公司。