法律人參與環境運動 促政府勿漠視環境利益
陳錦芳
一、不確定法律概念與判斷餘地
所謂「不確定法律概念」係指某些法律用語，必須藉著個案中具體事實涵攝適用後，始能將不確定法律概念之內涵具體明確化，例如環境影響評估法第八條：「對環境有重大影響之虞前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，……」，其中「對環境有重大影響之虞」即為不確定法律概念。行政機關將不確定法律概念於具體個案上解釋，涵攝過程我們稱此為行政機關對於不確定法律概念之判斷1。
不確定法律概念之適用，行政機關做成之判斷，惟該判斷是否正確，由於係屬於法律適用，法院仍享有最後審查決定權，故當行政機關於具體個案適用不確定法律概念所作之判斷，行政法院原則上享有全面性審查權。但是當行政機關享有「判斷餘地」時，行政法院之審查權則受有限制。所謂「判斷餘地」，係指行政機關針對不確定法律概念（如有重大影響之虞）為判斷時，行政機關例外地在某些行政領域享有自主空間，在該空間內行政機關得自主做成決定，法院應尊重此種行政自主空間，這是因為法院對於某些特殊性質行政活動，無法充分掌握具體事實做成判斷，故而不得不限縮其司法審查權之範圍2。
二、我國學說與實務之見解3
由我國的學說見解以及實務發展，可以歸納出高度屬人性之判斷、獨立的專家及委員會作成的評價決定、預測決定及高度專業技術性，與政策性之規定五類判斷餘地的類型。
三、美國就環境影響評估之實務見解
—行政機關大獲全勝
由聯邦最高法院的系列判決4，可以看出在處理與環評有關的案例時，最高法院所採取的處理態度，應不外乎仍先從文義解釋來著手，而在缺乏可資引用的立法歷程的情況下，仍必須借助於行政法上的一般原理原則，此外，在文義有疑問的情形下會尊重美國環境品質委員會（CEQ）所表示的見解，而在涉及機關的科技專業之時會尊重機關的決定。不過，最高法院的保守態度，也可以看出其僅將環境政策法視為一般的程序性法律來看待的態度，並無益於行政機關加強對環境保護的重視與關心。因此，最高法院鼓勵一些專責機構，例如CEQ、環保署或其他資源保育機關在行政機關決策過程的早期便主動加以監督5，以稍彌補法院對於專業領域加以審查的侷限性，以及在尊重國會對法院的授權之下所不得不採取的保守立場。
四、我國於環境影響評估程序中
引用判斷餘地之探討
4/1 我國司法實務就判斷餘地之見解
由我國的大法官解釋來觀之，大法官在釋字第三一九號解釋、釋字第四六二號解釋中，明白承認判斷餘地。到了釋字第五五三號解釋，除了對行政機關（包含地方自治機關）就不確定法律概念的解釋享有判斷餘地再次予以確認之外，更進一步就司法機關審查對於行政機關依照自身的解釋所作的行政決定之審查密度，提出了相當完整之基準：
1/事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。
2/原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。
3/有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？
4/法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？
5/對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
6/是否尚有其他重要事項漏未斟酌。
4/2 實務運作上可能構成判斷瑕疵情形之檢討
實務上，主管機關對專家參與之情形，多會尊重專家學者合議之決定。因此依釋字五五三號理由書，此種決策的過程，司法機關對於行政機關之判斷餘地應予較高之尊重。然亦由於立法者於環境影響評估法中將此種決策權保留給環境影響評估委員會，卻也造成環境影響評估審查上，可能之判斷瑕疵情形：
1/專家學者低出席率及避談意見
目前各級主管機關依環境影響評估法所發布之環境影響評估委員會組織規程，環評委員之組成大致區分為機關代表及專家學者兩大類成員，其中基於專業考量，專家學者依環境影響評估法需超過環評委員會人數三分之二，因此組織規程中規定專家學者需親自出席開會而不得代理6，其規定雖值得贊同，但法規卻未賦予委員出席之義務，或至少應對開發案就其專業發表書面意見，誠為美中不足之處。按我國環境影響評估法對開發案件應否進行環境影響評估採取正面表列之方式，亦即將一定規模以上需進行環境影響評估之開發案件規定於「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，故所涉及之開發案，於審查過程中除涉及專業科技外，常另參雜複雜之政治因素，例如環保與經濟的論戰，有時專家委員囿於政治壓力，少數委員可能採行規避出席之情形，反而失去行政機關借助專業判斷以作成行政決定的原意7。而有時委員因身兼多職，出席率低，雖然委員依組織規程有二年任期的限制，但二年的時間亦足可通過數十件之開發案8，其因身兼多職分身乏術而怠於行使職權的結果，對於環境所可能造成的影響亦不容小覷。因此如何賦予專家學者出席之義務，或至少提供書面意見，實值行政機關深思。
2/專家學者未謹守專業審查界限
現行的「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點」就環評委員的遴選，其第四條雖有並力求各領域委員之人數均衡之規定。但目前實務運作上，除環保署之環境影響評估委員會為求彈性而有專案小組之設置，其他地方機關之環評審查皆逕由單一的環評委員會審查完竣則作成准駁之決議，因此專家學者的專業分布影響審查品質甚鉅。雖然各專業領域分布均勻，應為較理想之模式，但就單一委員會組成而言，仍應視地區基本環境特性而加以個別考量為宜。以台北縣為例，其山坡地佔全縣土地百分之九十，故就開發案而言，環境因子中地質、土木等項目的重要性不言可喻，但觀察歷次台北縣環境影響評估委員之遴聘似未考量此要素。且各級環評委員會在環評審查上，常有專家學者未謹守其專業領域審查，形成諸如生態學者提出交通問題、地質學者審查空氣污染之情形。造成雖然環保署雖已制定部分開發行為環評之審議規範（但只適用於環保署），但此係規範開發單位以作為規劃開發案之標準，輿論常有應制定環評委員之審查規則之倡議。此係因環評委員會之所以享有判斷餘地，係借重各委員之環保專業，但若委員未謹守專長領域9，則其之審查與民眾何異，故此種情形似應構成判斷瑕疵之情形10。
3/團體決策之困境
環評委員出席之問題已如上述，而現行環境影響評估委員會不論中央或地方，均強調委員會係採行共識決而非多數決，亦即環境影響評估委員會之最終決定係由委員會全體合議之一體結論，而少採行投票之多數決。但有疑義在於，例如在掩埋場開發案，若其位於地質不穩定區，則地質評估顯係重要，若地質專長委員執意不得開發，此時共識決之決策方式又極易經由議事操控而通過開發案，導致地質專長委員的意見實際上完全未被加以考量，如此的決議方式，顯然違背了判斷餘地理論的基礎─對真正專業意見之服膺，是否構成判斷瑕疵尚非無疑。因此環評委員會於作成決議時，對於各專家學者委員就其專業領域之判斷亦應予以尊重。否則縱然委員人數頗眾，學識各有專精，其審查結論亦非全無可議之處。
4/審查標準說理不足
我國環境影響評估制度之設計，為兼顧經濟開發及降低決策風險，將環境影響評估區分為二階段，有重大環境影響之虞開發案才進行第二階段之環境影響評估，因此將所謂「重大環境影響之虞」委由環境影響評估委員會判斷。就「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」中觀察，應進行環境影響評估之開發案多達三十餘種類型。環評委員會就各類型開發案中，「重大環境影響之虞」之認定顯係標準不同11。例如在低密度山坡地社區開發案中，動輒需進行第二階段環境影響評估，而在掩埋場類型之開發案則多於第一階段即可通過，以最近抗爭不斷的新店安康一般事業廢棄物掩埋場，用地面積高達五十餘公頃，預計掩埋七百多萬立方公尺的焚化爐灰渣及事業廢棄物，歷次環評審查會議中，地方代表持反對意見，部分環評委員也曾以地方民意反對，交通問題、安全課題等理由，建議此案審慎進入第二階段環境影響評估之情形下，但最後的結論卻以「鑒於北縣一般事業廢棄物之處理問題緊迫」為由，仍於第一階段通過，因此建立環評委員會之審查規則刻不容緩，以免流於恣意認定。
五、小結
縱上所述，關心環境的朋友雖就環評之審查結論可提起行政訴訟以撤銷環評審查結論12，但問題在於居民不論提起訴願或行政訴訟，均非環評審查結論之相對人，而是利害關係人，因此需要考慮是否具備訴訟權能，對此一般均以「保護規範理論」作為審酌基礎，必須以下三個層次13檢視自己是否可以提起訴訟：1/確認原告主張系爭處分違法所引據之法令規定，即原則上須具體指摘系爭處分違反何等法令規定，如所做的環境影響評估查結論違反環境影響評估法第五條第一項應進行二階段環境影響評估程序；2/解釋上開規定是否屬於「保護規範」，亦即該法規之規範目的，除保護公共利益外，是否兼及保護個人利益，學者14認環境影響評估法應兼具保護個人利益；3/判斷原告是否屬於上開法規的保護對象，換言之，系爭規定除須具有保護規範之性質外，原告尚須為該保護規範所及，即提起訴訟的人必須證明自己的權益因環評通過許可的核發而有受侵害的可能。
法諺有云：司法為正義的最後一道防線，過去環境運動較少採用體制內的司法救濟途徑，我們期待更多的律師、法律學者參與環境運動，以改善政府部門一味漠視環境利益的情形，使台灣真正邁向永續發展。（作者為台灣省土木技師公會理事、律師）
1 參照陳敏，行政法總論，二版，2000，頁163-164。
2 參照陳敏，行政法總論，二版，2000，頁167。
3 參照吳庚，行政法之理論與實用，八版，2003，頁132-134。
4 如Kleppe v/ Sierra Club、Marsh v/ Oregon Natural Resources Council等判決。
5 Robertson v/ Methow Valley Citizens Council, p/1845/
6 參照行政院環境保護署環境影響評估委員會組織規程第九條第二項之規定。
7 此係肇因於審查人員認如出席而提出不同意見，則關說拜託不斷，時受外界干擾；但如不出席審查會不表態反對，則遭放水之譏，甚至挨告上法院，心理壓力很大；而且新興開發行為之製程，涉及先進專業技術與專利，對環境生態之不利影響難以預測模擬，此方面之專家學者不易邀聘為審查人員，其他審查人員無法代勞，審查成效受到開發單位及民間之懷疑。有關我國環境影響評估現況之檢討，請參照行政院環境保護署，環境影響評估法之修正研究期末報告，第四章，頁4-1-4-24，2003。
8 以環境影響評估報告書而言，環保署於八十九年受理審查之件數有15件之譜，至於環境影響說明書受理審查之件數則更達91件，參照環保署，九十年版環境保護統計年報，表6-1、6-2，引自環保署網站http://www/epa/gov/tw/statistics，2001。
9 而縱在各專業委員謹守其專業領域之情形下，更進一步應討論的是如何有效率及系統性的於環評審查會中提出其專業見解以調和經濟發展及環境保護，以現行實務完全任由委員自由發揮之情形而言，容易造成環境評估者認審查人員在審查時的要求常是叼絮於瑣碎細節或虛設情形之反覆查證，影響深遠之重點問題被忽略，要求承諾事項亦多嚴苛，造成雙方之間產生不信任與價值判斷上的認知落差，請參照前揭註30，頁4-14，2003。
10 故德國行政法院院長Horst Sendler認為，借助專家仍有其界限存在，因為專家本身亦常受利益拘束，其公正性亦頗受質疑，氏並引英國某一法官之見解，該法官將偽證者依程度分為三類，依次為：說謊者，惡意的說謊者，最高級則為以專家型態出現之偽證者。轉引自陳春生，行政上之預測決定與司法審查，收於氏著，行政法之學理與體系，初版，1996，頁146。
11 此外，現行實務上，環境評估單位甚至認為同一開發案中，歷次審查會審查人員之要求標準寬緊度先後不一致，且審查人員無暇詳閱環評報告，對於預測研判由於學理派不同，開會即興發言所要求之事項多是超出作業能力外或時間不許；甚至須再委託特定單位或專家學者進一步研究。部分機關代表之個人發言多是該機關未做到而要求別人來做；審查會主持人之共同結論是要求評估單位須參考全體發言意見辦理；審查意見既多又瑣碎，幾乎近似苛求，請參照前揭註30，頁4-6，2003。
12 關於環境影響評估審查結論的法律性質，最高行政法院於九十二年裁字第五一九號認屬行政處分。
13 參照李建良，環境行政程序的法制與實務，月旦法學雜誌，104期，頁60，2004。
14 同前揭註。