司法院從改革的推手，淪為改革的標靶？

夏傳位

自從司改列車開動以來，長期參與、關心司改的法律人，從來沒有任何時刻像最近一般，感到惶惑不解、氣急敗壞，還有一種再也等不下去的焦躁無奈。
原本以為逐步進展的司法改革突然出現亂流，原本合作的夥伴突然不再可信賴；司改亂了套，改革也失去了應有的節奏與目標，似乎就要走上歧路。
這一切起源於司法院和民間改革團體對於「法官法」的爭執。表面上看，法官法似乎不過是一部規範法官的身分地位、權利義務、升遷罷黜的法律，應該只對法官有影響而已，連律師都沒必要關心（除非他想改行當法官），與一般民眾更是毫無關聯。然而，民間司改人士卻非常重視，「法官法是整個司法改革的火車頭」，民間司改會董事林永頌律師強調：「法官法不趕快通過，影響整個訴訟制度改革的成敗。」
依照民間司改人士的看法，一部錯誤的法官法，足以讓人民在司法面前更加無助。到底民間司改人士如此主張的理由何在？司改是否真的面臨誤入歧途的險境？
獎優汰劣，司改最艱難的深水區
「法官法的重要目的之一，是建立一套評鑑法官、獎優汰劣的機制，」民間司改會常執黃旭田律師一語道出了關鍵所在。多年以來，民眾對於司法體系的不信任感，主要來自於他們在訴訟過程中親歷接觸的個別法官表現，而民眾的深刻感受恰恰反映了體系的陳痾所在──缺乏一套淘汰「不適任」法官的制度機制，正是司法正義無法彰顯的重要因素。
「所謂『不適任』不僅僅指涉犯法，循規蹈矩的法官也可能『不適任』，」高檢署查緝黑金行動中心檢察官、也是檢改會發言人陳瑞仁檢察官以其多年來與法官打交道的經驗說：「譬如躺著不辦事的法官、只會推委卸責的法官、完全沒有能力把案件理出頭緒的法官等等，形形色色，所在多有。」陳瑞仁認為，碰到這類法官，可真會把人氣死，卻又無可奈何。
我國法官比照公務員，適用同一套人事制度，只要不作姦犯科，都享有終身職務保障。但法官職司正義的天秤，人民對法官的期待與要求，高出國家公務員甚多，理應有不同的標準。
「以前每次講要淘汰不適任法官，楊仁壽（前司法院秘書長）都以沒有法律依據為由搪塞，」林永頌說：「民國八十四年官方實施的法官評鑑辦法，也沒有發揮太大作用，因為官官相護，希望將來當廳長、院長的年輕法官自然不願意得罪同僚。何必這麼做？」
唯一的指望只有目前這部法官法。雖然司法院最在乎的是司法院組織法，「但真正讓人民聽得懂的司法改革，其實是法官法，直接影響品質的也是法官法，」林永頌如此認為，「只要拿幾個不適任的法官開刀，自然就產生地殼震動，讓素行不良者知所警惕，人民對司法的印象也為之改觀。」
既然建立獎優汰劣的人事制度是司法改革的關鍵一環，那麼，目前官方與民間對於這部法官法到底出現了什麼重大爭議？尤其是雙方曾經一度達成共識，也就是法官法草案「協商版」的誕生。為什麼「協商版」最後被棄而不用？
這要從今年五月十八日的一場會議談起。
脆弱的官、民共識
官方在這場會議中，拿出一份「片面決定」的法官法草案（以下簡稱「片面版」），竟然大幅度推翻原先早有共識的「協商版」，令出席的民間司改人士大吃一驚，「協商版」甚至不被列入會議的討論範圍。「司法院的態度就好像假裝過去不存在，別人也會跟著忘記一樣，」黃旭田說來仍不免感到氣憤，而陳瑞仁則以「理念拋棄」四字重話，形容「片面版」的保守反動性格！這場會議氣氛可想而知。
回顧法官法草案一波三折的推動過程，在民間人士高舉的改革旗幟，與司法院的權力現實考量之間，一直不斷地衝突和拉扯。早在民國八十四年，司法院就已經提出官方版的法官法草案，當時民間司改會、台北律師公會、中華民國律師公會全國聯合會等改革團體，也隨即推動民間版的法官法草案，官、民兩種版本之間差距甚大，幾無交集。
當年發燒的法官法議題，甚至催生了檢改會。具理想改革色彩的檢察官也希望透過法官法，來確認檢察官的身分屬性，希望檢察官不只是行政官而已，仍須保留某程度的法官屬性，「如果檢察官只是單純地上令下從，則無司法獨立可言，」檢改會的核心成員陳瑞仁簡潔地解釋。
後來甚至法官協會也加入了支持民間版法官法的陣營，當時的法官協會理事長、現任大法官會議書記處處長蔡炯燉曾以法官為對象，廣發一千六百多份問卷進行民意調查，回收率有七成，結果發現高達七成以上法官都支持民間版法官法草案。
除了民間司改力量結合基層法官、檢察官，為司法院帶來強大的改革壓力之外，立法院也無意間扮演了推手，讓官方版逐漸向民間版的法官法靠攏。
這是因為當時司法院有立即交出司改成績單的時間壓力，但是在立法院，推動法官法的不同意見匯聚成數股力量，各自支持不同版本的草案，讓立委們也難下抉擇。由於這部法案的政治性不高，各黨團並無特別偏愛的版本，立委們遂希望司法院能整合法律圈內人的意見，相互協商出共識，共同推出一個版本，立院就照這個版本通過即可。
此即是後來所謂「協商版」於九十一年十月七日產生的原因。
「當初協商版是有高度共識的，」過去曾經參與協商的林永頌和黃旭田都不約而同地強調此點。林永頌回憶，司法院、法務部、司改會、法官協會和檢改會等各個利害相關團體多次開會，協商了許多次，每次開會都開到晚上九點、十點，「那時的司法院代表就是秘書長楊仁壽，他從頭到尾將『協商版』一字一句討論定案，」令林永頌難以置信的是，經過這樣的程序，司法院仍然可以翻臉不認帳。
當然，討論過程中的爭執和僵持也很多，但是在黃旭田的認知裡，官、民雙方都基於善意，也都希望能盡快推動司改腳步，先在法律人自己的圈子內達成共識。在這樣的氣氛之下，雙方都做了相當程度的讓步，最後定案的「協商版」跟民間版的法官法草案有百分之九十五相同，其餘官、民意見相左而各自堅持的部分，雙方均同意留待立委公決。
「協商版」並非沒有碰到阻力。譬如關於廢除法官考試的部分，受到考試院反對；關於懲戒法官的職務法庭設計，監察院也有異見。但大體而言，在法律人圈內不論官或民，對於法官法的走向都有高度共識，這個共識就是協商版。民間司改人士也是秉持此一認知成立了「司改三法推動聯盟」，走在司法院前面，遊說其他政府機關接受改革內容。
於是，當陳瑞仁發覺司法院片面撕毀「協商版」時，心中不禁生起一股荒謬、諷刺之情：「本來是大家團結一起去說服外人，後來司法院竟然背棄承諾，私自抽換版本，之後還在外人面前拉我們去背書！」
慘不忍睹的法官法
最教民間司改人士受不了的是，司法院刪改「協商版」的部分，都不是枝微末節，而是原則和基本精神；「片面版」實已超過當初參與協商者所能容忍之範圍。
以下舉其犖犖大者。
關於「法官來源」之部分
■「協商版」第五條認為，法官之來源宜由具多年法律實務經驗之檢察官、律師或學者遴選，不宜逕以考試晉用之，始可去除法官過於年輕及社會經驗不足之疑慮，因此條文中規定「於民國九十七年一月一日前，停止辦理法官之考試」。
此一規定在新訴訟制度（當事人進行主義）實施之後，尤為重要。因為導入交叉詰問的立意，即在於將第一審級建立起「堅強的事實審」，減少案件上訴並在二、三審之間來來回回的機率。因此，訴訟制度之改革，需要人事制度之更新互為配套，才能完成；但在「片面版」之中，此條完全刪除。
■第十六條關於法官遴選委員會之組成，原「協商版」詳細規定了委員產生的方式，不論來源是法官、檢察官或律師，皆由票選產生。
「片面版」則完全刪除，以便增加司法院控制遴選委員會組成的權力，並減少基層、民主參與的色彩。
關於「院長評鑑」之部分
「片面版」也限制法官基於內部民主，監督院長的要求。
■原「協商版」第二十條明定法官兼任法院院長、轉任司法院為司法行政事務、調司法院辦事者之任期，以三年為限，得延期三年。此項係考量上述三種職務均係司法行政工作，非從事審判事務，非屬於法官本職，任何一位法官連續擔任或接續擔任此三種職務之一，均應有期間之限制，不宜長久擔任，致脫離審判工作之天職。
另外，第二十條也規定：「院長應參與審判事務，司法院得對其品德、操守、能力、執行職務監督之能力及參與審判工作之努力等事項，徵詢該院法官意見；司法院得參酌徵詢結果，對任期尚未屆滿者免兼院長職務。」
在「片面版」中，上述二項完全被刪除。
大法官會議書記處處長蔡炯燉坦言：「司法院刪除的理由是怕院長的尊嚴受損。」
關於「法官會議權限」之部分
在原「協商版」設計中，法官會議是法官參與院務行政事項、表達意見的重要制度管道，也是落實法官自治精神的指標之一。然而，在「片面版」中，法官會議的權限受到嚴重限縮。
■原「協商版」第三十二條規定，法官會議可以「推舉次年度各該法院所需審判長員額一點五倍之建議名單」，遭刪除。
法官會議可議決「其他與法官權益有重大影響之事項」，過去雙方溝通協商甚久，民間力爭留下，此次亦遭刪除。
另外，刪除「法官會議所為之決議，院長應執行之。但院長認為決議事項或建議事項違背法令或窒礙難行時，得拒絕之，並應於二個月內，以書面說明之。」此條遭刪除，亦可見司法院就法官對院長的挑戰，敏感到何種程度。連蔡炯燉也認為：「其實此條規定窒礙難行的時候，可以拒絕，對於院長的司法行政權並沒有拘束力，」問題是叫院長寫書面理由，就已不被容忍。
■「協商版」第三十三條，關於法官會議有必要召開臨時會時的程序，原本規定五分之一以上之法官提議，在「片面版」中也提高至三分之一。
■第三十四條關於「司法事務分配小組」代表的組成，由法官會議議決，改為三分之一由院長指定，三分之二依法官會議議決。
關於「法官評鑑」之部分
■「協商版」第三十九條規定移送評鑑的標準之一「違反法官守則，情節重大者」遭刪除。
■第四十條關於「法官評鑑委員會」之成立，原「協商版」規定評鑑委員之遴聘、任期及決議方式「準用第十六條之規定」（亦即在法官與檢察官部分由票選產生）亦遭刪除。「片面版」未明確規定評鑑委員如何產生，保留司法行政權力介入的模糊空間。
■第四十一條對於什麼樣的人員或團體可以聲請評鑑法官，亦受到嚴重限縮。「片面版」刪除了以下二類資格：一、案件當事人或利害關係人；二、依法設立登記之全國性人民團體，但以其章程所定之宗旨、任務與健全司法有關者為限。
這一條可說是民眾面臨司法不公時尋求救濟的最重要條文，卻被司法院改得不痛不癢。「司法不公，誰會最痛？」林永頌問：「難道是法官、檢察官或律師嗎？當然是當事人最痛！」結果是司法院以「害怕濫訟」的理由，排除當事人或利害相關人尋求救濟管道的可能。原本民間版的妥協方案是參照美國加州的作法，成立「法官評鑑基金會」，由客觀專業人士組成來審查過濾案件，但是此一可能亦遭「片面版」封殺。
關於「職務法庭」之部分

■「協商版」第五十二條規定職務法庭之陪席法官，由法官票選之後，再由司法院遴選；「片面版」中全部改為「司法院定之」。
■「協商版」第五十五條關於法官受懲戒之事項有「審判案件顯然違背職務上之義務，情節重大者」，在「片面版」改為「執行職務違反法令或怠於執行職務」，受懲戒之範圍明顯縮水。
綜觀上述林林總總的條文，大約可以替「片面版」歸納出以下幾點原則：一、院長行政權威不得侵犯；二、法院內部民主盡量減少。無論法官遴選委員會、法官會議、法官評鑑委員會或是職務法庭，其組成盡量排除基層民主參與，其決策盡量最小化，以維護司法行政權力不受干擾；三、外部民主全面排除。司法院對於外部團體，如當事人或利害相關人、以健全司法為宗旨之公益團體亦抱持著深刻疑慮，不願意讓這些個人或團體發揮外部監督力量，來健全司法體系之運作。
「司法行政官僚對於民主、自治沒有信心，把法官當作小孩子一樣看待，」黃旭田一語道破司法院的心態，「蠻橫！實在是太蠻橫！」他只能不斷重複這句話。
司法院將「法官法」大修惡之後，對於整個司法改革工程造成多大的影響？
跛腳難行的司改
所謂「司改三法」指涉司法院組織法、法律扶助法以及法官法，涵括了訴訟制度和人事制度的變革。雖然司法改革包括這三大方向，但司法院私底下對這三法的熱衷程度不一。
「司法院最在意的是司法院組織法，法律扶助法最沒有爭議，至於法官法則涉及到既有權力結構的變更，司法院推動最不熱中，」林永頌如此分析。
民間團體的優先順序卻正好相反。民間團體認為，法官法才是整個司改的火車頭，希望藉著高度的法官自治，建立良好的法官評鑑和淘汰制度。當法官的素質變好了，訴訟制度的改變才有堅實基礎。
然而，多年來，司法院一直以組織法未通過為由，藉口拖延法官法的立法，最後，在司法院的掌控之下，「人事制度都沒有進展，訴訟制度反而走得特別快，」林永頌說。
許多人不免質疑，司法院的司改是否淨挑減輕工作負擔的訴訟制度改革做，當改革降臨到自己頭上的時候卻推三阻四。
去年九月的時候，司法院提出規劃要將二審更改為法律審，限制人民上訴之管道，預計今年二至三月時就要實施，草案報到立法院時，還不敢事先讓民間團體知道。等到林永頌獲知之後，果然跳腳。他在司法院舉辦的溝通會議中期期以為不可。
林永頌認為，除非一審審判的品質變好，二審才可以限縮，否則以往人民碰到爛法官，還可以透過上訴管道尋求救濟，以後連上訴的機會都沒有，這種司改只會讓人民的司法權益愈來愈倒退。
司法院急著將二審改為法律審，是因為這樣可以大幅減少法院的案件量，降低積案，讓法官的工作更輕鬆。司法院心切此案的程度之高，甚至顧不得去處理那些在二審、三審之間上上下下的陳年舊案。林永頌就當著司法院廳長的面質疑：「這些舊案在以前都未實施交叉詰問，審理更是草率，證據都不清楚，如果馬上限縮上訴管道，該如何處理這些舊案，還人民一個公道，你們有沒有想過？」
質疑歸質疑，廳長的態度還是堅持要通過此案，氣得讓林永頌撂下「大家各憑本事，立法院見真章」的狠話，最後還是秘書長出來打圓場，承諾司法院不會積極推動此案，才勉強收場。
「只改革訴訟制度，卻不重視人事制度，就會是這種結果，」黃旭田說，事實上兩者脣齒相依，互為影響，「法官法若不趕快通過，法官的獎優汰劣無法順利進行，連帶讓訴訟制度的改革也成為泡影。」
司法院要成改革的標靶？
「那些司法官僚的腦筋不知在想什麼？」最近日子以來，這是民間司改人士心中共同的疑惑。尤其是過去明明已經有共識的「協商版」，司法院為什麼突然推翻？
改革阻力是否來自於司法院之外的政府機關，如考試院和監察院，迫使司法院為了讓法案儘早過關，基於現實而不得不做妥協？
民間司改人士不能接受這種說法。首先，他們認為在司改三法推動聯盟長期遊說和溝通之下，監察院與考試院或許在具體執行細節上仍有疑慮，但大致上都漸漸接受改革方向了。譬如考試院原本反對廢除法官考試，改以遴選方式產生，「但是未來遴選方式採著作送審或口試的方式進行，也可算是一種國家考試，」陳瑞仁說：「只要形式上變通一下，就閃過去了。」
其次，司法院毀棄過去共識的絕大部分，事實上都與院際協商無關，而是與司法行政的既有權力密切相關，因此「片面版」並無助於立法進度，反而因民間司改人士的反對而橫生枝節，更不利於法案通過。
第三，從「片面版」中完全看不出司法院有何改革理念。「就算是迂迴前進，也不能放棄大原則呀，」陳瑞仁的質疑點到了關鍵之處，「如果有困難，大家可以一起想辦法排除立法障礙，但是現在拿掉的東西，不是立法障礙，而是理念的拋棄！」
現在回想起來，許多人認為司法院自始至終並無誠意推動法官法，即使是已有共識的「協商版」亦然。林永頌就抱怨司法院拿組織法為擋箭牌，拖延法官法的進度。「這部法律，我從三十幾歲開始參與，到現在已經四十幾歲了，」林永頌感嘆地說：「光陰浪擲，毫無進展。我沒有關係，但是人民不會同意的。」
因此，林永頌回應「片面版」的方式很簡單，態度也很絕決：「我不再跟司法院玩遊戲了，」他說，意指不接受司法院拋棄「協商版」重頭來過，「為什麼要一條一條再跟司法院耗時間？除非司法院有比協商版更好的條文，那麼就提出來，否則不要再談。」
「大原則不能改，這是最後底線。」陳瑞仁這樣說。
「我們最壞的打算是拒絕協商，」黃旭田也表達同樣意見，「最後受傷的是司法院，法官法不能通過，司法院要負最大的政治責任。」
好久沒有公開批評司法院了，林永頌喟嘆。司法院要從司改的推手淪為改革的標靶嗎？很多人都等著看。（作者為資深記者、文字工作者）