這是「聽證」嗎？

陳彥宏

一、緣起

這次「從大甲溪流域的未來評估中橫是否修建」之聽證，是政府首度就涉及重大政策之行政行為，宣示依行政程序法踐行聽證程序，符合依法行政之原則，並增進人民對行政之信賴，具有歷史意義，實值肯定。行政院經濟建設委員會（以下簡稱經建會）以大甲溪流域的未來著眼，探討中橫公路應否修建，不僅開創了政府施政的新視野，也替公民社會政策參與機制建立了範例。
然而，當民間團體於七月二十二日獲邀參與討論聽證會有關議程之會議時，始發現這個會議並非期待中的「預備聽證」，甚至各行政機關對於「行政程序法」都相當陌生，遑論瞭解「聽證」是什麼玩意。這樣的狀況讓我們一則以喜，一則以憂：喜的是行政機關還算認為程序正義有其重要性，因此應該聽取各利害關係人之意見；憂的則是正式聽證已迫在眉睫，一個對於聽證制度如此陌生的行政機關，如何可能辦一次漂亮的聽證？於是，民間團體再度發信建請經建會儘速依行政程序法第五十七條之規定，協請熟諳聽證程序之相關專業人員，參與籌備並於聽證時在場協助程序之進行。遺憾的是，這個訴求並未被採納，從而七月三十一日所舉行的正式聽證，也就成為每人兩輪發言、一輪三分鐘的各自表述局面。
我們不禁要問：這樣的聽證，與公聽會有什麼兩樣？
二、聽證VS/公聽會
七月二十二日的籌備會議結束後，媒體即予報導：「中橫復建否，下週辦公聽會」。甚至指出：政府表示這是首度依「行政程序法」所召開之「公聽會」。1七月三十一日正式聽證結束後，也有媒體於社論中提及「……透過電視公聽會的方式，傾向於停建中橫公路谷關至德基段……」。2在此，必須慎重澄清的是，行政程序法第一章第十節所規範的程序係「聽證」程序，而非其他法規所定之公聽會。3二者雖皆源自於民主參與程序，至少仍有下列相異之處：4
首先，就適用範圍而言，依行政程序法第五十四條之規定，僅有本法或其他法規規定時始適用聽證程序。所以，除其他法規就特定事項規定適用聽證程序外，目前行政程序法中僅有行政處分、法規命令及行政計畫等行政行為適用聽證程序，因此與公聽會之適用範圍有所不同。
其次，就程序嚴密度而言，聽證係依行政程序法進行之正式程序，包括進行前之期日通知、預告；進行中主持人之權限、當事人之權利；結束後聽證紀錄之內容等等，均有明文規定。而公聽會則為一便宜性規定，未受嚴格之程序保障。
最後，就效力而言，行政機關於作成應經聽證之行政處分時應斟酌聽證結果，法規如有特別規定，聽證紀錄將拘束行政機關之裁量權限。反之，公聽會對行政機關並無一定之法拘束力。
三、聽證之程序要求
從聽證與公聽會的區別出發，來檢視這次「從大甲溪流域的未來評估中橫是否修建」的程序不難發現：行政機關事實上是以聽證之名，來遂行公聽會之實。雖然在行政行為的性質上，不論將這樣的命題解釋為「一般處分」﹙行政程序法第九十二條第二項﹚或「行政計畫」﹙同法第一百六十三條﹚，都有適用聽證程序的可能；然而，光從程序的進行上就可以看出，這次的程序有許多背於聽證制度之處：
首先，就通知與公告而言，雖然經建會於七月二十六日發文通知與會人員，並於二十八日登報公告，5然而要在這麼短的時間內，就這麼大的議題保障當事人及利害關係人之程序參與權，似乎就是一個不可能的任務。這種趕鴨子上架的匆促程序，固有其救災之緊急考量，惟仍不無再行斟酌之空間。
其次，既是依法舉行之聽證，主持人對議程的掌握，以及發言的焦點，本應就主要爭點釐清政策依據，互為詰辯，探求異同，以為決策依據。然而，我們看到的程序進行是每人每次發言三分鐘，第一輪完成後，再進行第二輪發言，當事人既不得臨時請求發言，主持人亦未就事實或法律問題詢問當事人。如此一來，當事人基於行政程序法第六十一條「經主持人同意後並得對機關指定之人員、證人、鑑定人、其他當事人或其代理人發問」之權利就被剝奪，主持人也沒有依同法第六十二條發揮職權進行之功能，使各方針對係爭點進行攻防。諸此有違聽證程序，顯而易見。
再者，由於此一議題之高度複雜性，本宜依行政程序法第五十八條舉行「預備聽證」，以釐清相關爭點，並事前提出有關之文書及證據。換言之，諸如中橫修復工程是否累積更多的災害、放棄修復對大甲溪上游居民生計之影響有無解決方案、對大台中地區民生用水影響的利弊、修復與否對大甲溪流域生態之影響、就中橫沿線地形地質現況評估中橫是否修復及其可行性，以及中橫修復總成本是否符合經濟效益等等爭點，應在準備程序中即予釐清，並事前使相關主管機關或參與者提出各項評估報告或證據資料，方能在正式的聽證中由各方針對爭點攻防，以達聽證的實益。可惜的是，在時間緊迫的壓力下，跳過準備程序的結果，變成在聽證中各說各話，鮮少交集與互動。
由此，我們要進一步指出，任何具有爭議的環境議題必須讓民眾認知所需付出的社會成本，有充分的資訊方能從全方位的觀點促使政府做出正確的決策。從而「資訊公開」制度的落實，就成為聽證制度是否得以發揮功能的關鍵環節。因此，在資訊公開法完成立法之前，行政機關至少應落實行政程序法中有關資訊公開之原則，以及所授權訂定「行政資訊公開辦法」中之相關規定。6
四、展望：聽證典範之建立
行政程序法開宗明義即表示：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」而聽證制度的引進，正是確保程序正義的重要工具。由上述之分析可以發現，經建會此次舉辦之聽證，其實並未遵循嚴謹的聽證程序要求。
不過，儘管第一步踏得不夠穩健，仍然已經踏出了第一步。這對以往行政機關避聽證唯恐不及的運作實況而言，無疑是有長足的突破。行政院隨後也於八月五日做出中橫上谷關至德基段暫時停止修建之決策。台灣地狹人稠，任何大型建設或開發必然涉及自然生態之保存、經濟發展與民生福祉，因此對於任何重大環境議題，無論是行政處分、法規命令、行政計畫或其他應舉行聽證之行政行為，為求其政策之正當性，應將「聽證制度常態化」納為政府革新的項目。
而且這樣一個常態化的聽證程序，當然至少應符合行政程序法中的程序要求。如果連行政機關本身都不盡清楚聽證與公聽會等法律概念之意義與區別，如何能讓一般民眾學習透過正確的程序參與來關心政府政策與國土永續利用的議題？是故不論對人民抑或行政機關本身，政府都應肩負起行政程序相關法治教育的責任，使正規之聽證制度成為人民參與政府決策及國土保育全民化的典範。（作者為台大法學碩士，現任台灣動物社會研究會法務研究員、生態保育聯盟中橫工作小組成員。）

1 聯合報，7月23日，A10版。頻果日報，同日，A8版。
2 工商時報，8月4日，2版。
3 公聽會由立法機關所發動者如立法院職權行使法第五十四條；由行政機關所發動者如環境影響評估法第十二條、野生動物保育法第十條、九二一震災重建暫行條例第十七條等等。
4 以下參考林秀蓮，〈行政程序法有關聽證制度之檢討〉，收於《聽證制度之理論與實務學術研討會》會議資料，2004年2月，頁4-5。
5 自由時報，7月28日，17版。
6 相關原則諸如：行政機關持有及保管之資訊以「公開為原則，限制為例外﹙行政程序法第四十四條﹚」、「主動公開原則﹙同法第四十五條﹚」；而公開方式則包括「利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢﹙行政資訊公開辦法第八條﹚」等等。