我國環境憲法的議題
黃錦堂
一、前言
環境保護作為部門憲法之一環，實定條文僅見諸憲法增修條文第10條第2項：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌必顧。」其文字抽象而且年代短暫，大法官迄今只於釋字第426號解釋為一次之適用。相對於此，我國國土危脆，並在早年以來的開發主義掛帥之下，環境保護立法緩慢（但後來有所改善）且執法難以貫徹，乃逐漸成為弱勢的一環，而於颱風侵襲或大雨沖刷或地震肆虐之下，國人每次被迫思考根本性的出路。
本文的目的，在於介紹我國環境憲法的條文，並作比較法上之釋義學討論。「環境」一詞，依我國環境基本法第2條，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。
二、環境保護憲法位階與實質標準
之德國法觀察
如上意義之環境保護，我國目前只列為基本國策，其得否為基本權利-例如憲法本文第22條所稱之「其他基本權利」，或乾脆納入人格權中，或甚至提升至立國精神層次（參見第499號解釋）？而最重要者為，環境保護的標準為何，亦即環境保護與經濟發展之衝突與調和之如何拿捏。
（一） 環境保護在德國基本法的落腳：
基本人權與立國精神
環境保護在德國係作為人民之基本權利之一環，也是立國精神之一。基於人性尊嚴、財產權、人格權（指生命與身體的不可損害性，見基本法第2條第2項）等，以及前述基本權之功能體系，人民得要求國家為一定的環保作為或為必要的照顧，以及相關的決策主體與程序的合理性。
德國聯邦於1994年10月17日經由修憲，而於基本法新定第20a條引入新的立國精神：「自然的生命基礎」（Natuerliche Lebensgrundlagen）：「國家也以對未來諸世代負責的態度，於合於憲法秩序的架構內，經由立法，經由行政部門依照法律與法的標準所為之要求，而且也經由司法，而保護自然的生命基礎。」
附帶一提者為，歐洲聯盟（European Union）人權憲章第37條明定環保權：一高標準的環保以及對於環境品質的改進，必須整合進入歐盟諸政策當中，而且必須確保與永續發展原則相一致。
（二） 環境保護的標準：非採生態激進主義，
並得進一步導引出下位的原理原則
本條所採行者，究竟為採自然生態為宇宙中心的立場（Oekozentrische Orientierung），或停留在以人類為中心的基本態度（Anthropozentrische Konzeption）？前者係將環保理解為自我目標，而且承認自然權（例如植物權、動物權、空氣權等），並反對以人類為各種決定的標準。其見解在哲學與神學的局部領域中有一定的支持者，而且在論述上不乏會同其他弱勢部門，而要求國家社會各主要環節之整體改革。由前述文字可知，尤其「也以對未來諸世代負責任的態度」，該條文係以當今人類世代為著眼點，但於此同時，也為下一世代的環境利益而考量，從而非採生態宇宙中心立場。此外，吾人也得從基本法其他有關之條文出發，例如人性尊嚴，而得到相同的解釋結果。惟無論如何，以人類為宇宙中心的環保立國精神，非謂停留在原先經濟發展掛帥的膚淺觀點，而是兼顧以生態為宇宙中心的觀點。環境保護固然關係到現今人類，但其必須對自然生態的複雜性及其本身所遵循的各種法則有深刻的理解，而不得恣意。環保國條款者所強調者，從而為「生態謹慎原則」（Das oekologische Vorsichtsprinzip）。
經由該條文，德國乃引入未來世代的關懷，而建立「長期責任」（Langzeitverantwortung）要求：由於生態系被破壞係全部或局部難以回復，凡具有未來長時期影響的決定，都具有未來的意義；其只能經由決策者之前瞻且充滿未來世代的責任意識之行動，始能加以照顧。
上述基本環保國條款於2000年5月17日進一步修正，於「自然的生態基礎」之後，加上「動物保護」字眼。通說認為，其仍然不脫人類為宇宙中心的出發點；但經由此次修憲，今後人們對待動物至少已被確定出有一個倫理上的最低標準；個別的動物或物種因免於可避免之痛楚、損害、疼痛，簡而言之，由該修憲條文可以導出，儘管仍以人類為宇宙中心，但對於動物應秉持一種同為上帝創造物的心情，而為照顧與注意。
環保國條款有多重的功能。就立法部門而言，其意味著，立法者在生態問題原則上不可任意退卻--「撤退禁止」（Das oekologische Rueckschrittsverbot）；也得被引伸為：國家對污染行為之干涉相關權限之必要性、空間規劃之考量因素必須及於環境保護面向、嚴重環境犯罪者之處以刑罰，以及對於各種設廠開發許可的審查程序之民眾適度參與。環保國條款更可被建構為：立法者事後不斷改善的義務（Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers），蓋環保科技不斷地發展，而且為下世代負責。
對於行政部門，環保國條款也有意義。其在相關法律的解釋與適用時，包括各種環境規劃與重大開發案之准駁裁決，必須考慮前述環保國條款的意涵意義。尤其值得注意者為，對於行政部門所為之規劃行為，例如國土部門之國家層級開發計劃，或屬於各部會之專業計劃（例如國家公園計劃、自然保護區計劃、交通計劃）必須與有關的環保價值為綜合的衡量，尤其應正視自然的生態基礎之重要意義，經濟發展並不具有優先性。
上述立國精神也得支持並深化德國環境行政法學者所建構出來的各種原則，最主要者為預防原則、污染者付費原則、合作原則；其他尚得有共同負擔原則（Das Gemeinlastprinzip）、現況維持原則或所謂存續原則或所謂禁止惡化原則、小心謹慎原則（於有疑時應小心謹慎）、保護原則、從搖籃至墳墓原則、永續發展原則、生態衡量原則、控制下之自我責任原則（指業者必須自我承擔環保責任，而且係在官方妥當的監督之下）；也有學者強調環境保護法的新興特性，而強調政策手段多元性原則與共同協商解決原則。
（三）另一個常見但稍有差別的術語：
「永續發展」
永續發展（sustainable development；Nachhaltige Entwicklung）係1980年聯合國南北委員會所提的報告（亦即所謂Brundtland-Report）首度提出以來，以及1992年里約地球高峰會之後快速在世界各地發展的環保指導概念。從原始提出的文獻以觀，永續發展係指一種對當今世代的各種需求能加以照顧，但並未危及下一世代之自我照顧、自我滿足所需之要求。「二十一世紀議程」(Agenda 21)的前言指出，經由對於環境與發展利益的協調，以及經由對於調和結論之遵循，希望完成如下事項：對於所有人類的基本照顧與生活水準的改善，而於此同時，也對生態體系為更好的保護與從事更好的經營管理，這一切也是對於確保更為穩定與更為繁榮的未來的一項擔保。簡而言之，永續發展係強調代際間的公平，而且也強調發展必須合乎社會與生態的考量；經濟發展並非唯一的價值。
如上界定顯示，「永續發展」為以生態為焦點之整合型之國家發展構想，尤其納入經濟與社會二大部門，換言之，其係涵蓋並整合環保國、社會國與經濟國（簡言之，強調經濟發展）之面向。至於實質內容上，其係充滿代際正義之考量，強調環保/經濟/社會之整體之均衡發展。
（四）問題
上述環保國條款與述三大原則等，仍然有不精確性，實際的困難在於：如何才是一個合乎環保國條款的環境保護法制，尤其在國際經貿激烈競爭與開發主義掛帥的時代，而對於資本主義商品化的社會與文化的改變又難以有效達成？
三、我國的省思
我國憲法基本人權中並無例如環境權之條款，上述兼籌並顧條款則十分抽象，乃開啟憲法解釋論與修憲論的議題。
（一）憲法之解釋論與修改論
解釋論企圖透過憲法前言與第1條與民生的或民權規定跟拿捏，或針對人格權、生存權、財產權而為詮釋，或善用憲法第22條等。兼籌並顧條款在修憲過程並未引起太多的關注，從而最多只得被界定漸進改革的意涵，更具體的內容則有待發展。
快速有效確立環保人權與立國精神之道，毋寧在於，經由修憲而引入相關條文，尤其仿照前述德國之釋義學發現，而這也應是陳總統所號召的2006年修憲工程的一項主題吧！
（二） 我國環保憲法條款的拿捏：
一個本土論述的觀點
學者葉俊榮指出，環境權理論的重點，當今應在於重視有效資源的運用與分配，並應強調民主理念，以及彌補政治運作的缺失。若必須在憲法上界定環境權條款之重點或核心功用，則為建立「以民眾之參與為本位」，而非傳統以權利之擁有作為內容；至於私權意義在環境法上之之內容與法律上的規範，應針對分配正義或效率來考慮，由法律具體規定（「憲法位階的環境權」，收錄於氏著，《環境政策與法律》，頁31以下（1993年4月）。學者陳慈陽則採類如前述德國式環保人權的各個功能面向的觀點（氏著，《環境法總論》，第三章，頁104-111。）。
我國環境基本法則確立長期利益觀點（得解釋為代際正義），以及必要時之環保優先原則（第3條），以及廢棄物減量原則（第5條）、污染者付費原則與不得已時之共同負擔原則（第4條、第28條、32條），並已經顧及危險與風險（第4條第2項），也確立規劃原則、排放標準原則（中央立法，但地方自治團體得視地方需要而補充制定地方性之法規），並明定環境影響評估、誘因、公民訴訟之制度（第34條以下），而且要求設置機關與人員。
本法可謂為兼籌並顧條款的具體化，含有前述德國釋義學所發展出來的原則，有高度的可適用性，但尚得為如下的補充：台灣早期為一極式（one polar）的「開發主義」，環境生態保護的價值不彰，相關行政與法制屬於被忽視的領域。此處所謂忽視，並非沒有立法，而是法規精密度不足，或是執行面有所障礙，或整體行政體制之權限劃分、資源配置或訴願/行政爭訟有關的面向之不充足，以及相關行政程序未能落實民主參與，尤其是社會力之不足。晚近解嚴以來，雖然社會力有一定之發展，而且經濟也有一定之提升，但整體而言仍然處於一種大選連年、統獨爭論不休、兩岸新聞佔據版面之情形，行政與政策的細膩討論仍有空間；立法部門的表現也一直不為人民所滿意；而民國89年更因新政府「朝小野大」以及主政者採用激烈的訴諸民意與媒體的作法，以及激烈的行政-立法間之對抗，環保議題難以成為施政的主要關懷。就行政體系而言，雖然有行政程序法的相關規定，但相關民眾的參與仍然落空（迄今鮮少針對行政處分與法規命令進行聽證），行政部門仍然充滿專家治理的迷思，這尤其顯現在環境專業評估的程序。縣市政府執行環境保護，經常是「大縣小政府體制」，難以落實執法。現今台灣環境保護的法制結構的改良，從而在於價值面之確立—而且係一種既不激進又不保守的持平見解，以及政治結構的改善、社會力的茁壯、民眾參與之落實、環保價值之深化與明確化（此處也涉及社會中各階層的教育）、經濟結構的有效改良（中小企業的原則上較難且較無意願承擔貫徹高標準之環境保護要求）、行政體系與法制的改革。此外，在實質標準上，吾人固然一方面應確立類如德國式的保護標準，但應正視國土危脆而具體化為「自然保育優先」原則、禁止倒退原則、休耕以使大地生息原則、既有污染積極整治原則、善用科技原則等。為使早日安定，在規範設計上，宜在憲法中以適當密度的用詞，列出上述原則。
四、展望
民國93年7月31日行政院經建會舉辦「從大甲溪流域的未來評估中橫是否重建聽證會」，由時報文教基金會余範英董事長主持，在公共電視台舉辦，邀請當地政府、民代、環保團體、學者專家、農委會、公路局、台電、德基水庫等單位與會。余董事長說明這是依行政程序法所舉辦的聽證會，為民主化、制度化、專業化、生活化的進步，意義非常重大。行政院游院長並率領多位部長全程聆聽。事後游院長表示該案將充分聽取各界看法，凝聚更多意見，致於決定何時出爐，目前並無時間表。次日的報章媒體大都抱持正面的評價。
筆者認為，該聽證會固然是一個進步，但頂多只是出席之代表「各自陳述」，並沒有交互詰問，事前也無委託而提出專業的鑑定意見。台灣行政（本處指環保有關者，但也得推廣到一般領域）快速學得西方的名詞，但精髓與神韻恐怕還有待時間，而這正是台灣環境憲法與環境行政法之著力的重點吧！
（作者為德國杜賓根大學法學博士，台大政治學系公共行政組教授。本文係大幅精簡自拙著「環境憲法」，原發表於蘇永欽教授所開授「部門憲法」課程而正集結出版中，限於篇幅而不列出參考文獻。）