優先法案不優先

林河名

立法院新會期於九月一日辦理立委報到，以往都要拖到九月下旬才開議，但今年為了行使大法官同意權，立法院提早在九月五日就開議。除了大法官人事案外，上會期未能完成立法的「司法院組織法」修正案，也因大法官第五三○號解釋限定檢討修正期間即將屆滿，必須在十月之前完成立法，使得立法院在開議後立即面臨限期完成人事案及法案的壓力。

立法院這種「不到最後關頭，絕不輕言立法」的情形，實在屢見不鮮。每逢休會之前，都會上演「挑燈夜審」；迫於時間壓力，而立委又想趕業績，許多法案都是「邊打瞌睡、邊完成立法」，立法品質當然令人無法恭維。

其實，政府施政有其先後順序，送到立法院待審的法案，也會依其輕重緩急列出優先清單；「立法院各委員會組織法」也規定，各委員會召集委員，應於每會期共同邀請各該委員會委員擬定該會期之「立法計畫」，排定審查法案的優先順序。

按理說，現行制度的設計已在確保立法院「為所當為、急所當急」，但實際運作上，常因為重大法案的爭議也大，導致優先法案不能優先完成審議。

九月一日上路的刑事訴訟法新制，由於「無罪推定」的明文化、採行嚴謹證據法則及強化交互詰問等新措施，搞得審、檢、警、調人仰馬翻；但在檢辯相互攻防的法庭裡，沒錢請律師的被告將相對吃虧，因此有人批評刑訴新制「向富人傾斜」，在缺乏「法律扶助法」及「量刑協商」等制度下，形同趕鴨子上架。

事實上，立法院並非不知道刑訴新制必須完整配套才能順利上路，但法案採逐案審查，並非「包裹立法」，難免掛一漏萬。偏偏重要法案涉及的預算、影響層面都較大，若有個別立委或黨團堅不讓步，想要通過的難度就很高。

例如，司法院為推動刑訴新制，早已把配套之一的「法律扶助法」列為優先通過法案，而立法院司法委員會也早在去（九十一）年四月就完成初審，協商完成即可進行二、三讀。但由於「法律扶助法」欲取代現行公設辯護人制度，幫窮人打官司的費用極為可觀，主計處礙於財政困難一直不願對基金規模鬆手，以致該案協商始終不順，沒能趕在刑訴新制上路時一併實施。

同樣卡在協商過程的優先法案，還包括司法院組織法修正草案。這項立法緣於大法官在九十年十月五日作成第五三○號解釋，解釋文提及「為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制」。轉眼兩年過去，立法院還是一直拖到時間截止之前，才重啟「喊價式」的黨團協商，甚至與大法官人事案「綁在一起」，立法醜態百出。

立法院新會期又將開始，行政院及各黨團援例列出一大堆優先法案清單，但優先法案是否真能「優先」立法？會期結束後，大家可以好好檢驗一番。