不再推動司法院審判機關化—與談人 吳祚丞（法官、司法院代表）
馬恪頌
關於司法院的定位改革，是一個涉及了過去、現在與未來的問題，我今天代表司法院來與談，這個大家非常關注、相當重要卻也長久未決的棘手問題。
一切改革的緣起，大致可以回溯自1999（民88）年開始。當年，全國司改會議以「司法院應審判機關化」作為會議結論，並設定「一元單軌」為終極目標。然而，這場會議所做出的「結論」並非國家體制內的正式決議，也沒有法定拘束力，是否能落實執行，進而達成會議所預期的目標，本來就有變數。而後，大法官做成釋字第530號解釋，解釋文後段出乎意料的再對司法院定位有所論述，認為現制司法院僅具司法行政機關之地位，不符其為最高審判機關之制憲本旨。不同意見者認為：《憲法》的本文是「最高司法機關」，而解釋文怎能解為「最高審判機關」呢？因此，制憲者的原意該是什麼，正反意見有著不同的看法。儘管如此，司法院為落實530號解釋的意旨，在2002（民91）、2005（民94）及2008（民97）年分別將關於定位改革的修正草案三度送請立法院審議，惟因立法委員不具共識，在屆期不連續下未完成修正。簡言之，各項因應釋字530號解釋的配套法律迄今仍在原地踏步，無一完成修正。
問題來了，連續三屆未完成修正，司法院組織無法改變，但530號解釋所認定的違憲事實就高高掛在那裡，我們真能視而不見嗎？
賴浩敏院長接任司法院長之後，認為應該要慎重處理這個問題，於是在院內成立了「司法院定位改革成效評估委員會」，並委由蘇永欽副院長擔任主任委員，參與成員則包括檢、辯、學界等代表。第一次會議，委員會先確認當年全國司改會議之問題意識、基本理念、具體內容及改革完成度；經由成效評估委員們的討論，我們注意到以下的問題：第一、由司法院合併掌理司法行政及審判是否真的妥適？第二、倘採一元單軌之定位改革，接下來是否應從集中式審查併採分散式違憲審查？第三、走向一元單軌是否也意味各級行政法院均應併入普通法院？這三點，都是從一元多軌到一元單軌的改革路徑中，必然會涉及的議題，但當年似乎都未深入考量。
定位改革成效評估委員會也大致檢討了改革為何無法完成的幾個主因。原因之一，在於定位改制所需要的配套法律無法完成立法，而立法不能完成，除了改革幅度過大，難有共識，加上有立法委員認為釋字530是一個「訴外解釋」。原因之二，也是最為現實的因素，即減少上訴第三審案件之訴訟法配套修正未能完成。自「一元多軌」至「一元單軌」，終審機關之法官員額配置將大幅減縮，訴訟救濟制度必須改採嚴格限制第三審上訴，但民眾對司法審判普遍不具信賴，立法者擔心人民權益無法獲得充分保障，影響人民之訴訟權，故修法期程停滯不前。原因之三，是司法組織的精簡，這是最為困難的一點。大幅裁撤終審機關，人事變動過大，造成內部反彈。司法院為了要達成這樣的目標，曾經實施最高法院遇缺不補的方式，但因為訴訟法並未隨之修正，案件一直進入終審法院，倘若人員欲缺不補，大幅增加既有法官的工作負荷，一旦超過合理負擔，案件無法消化，馬上造成積案增加，直接受影響的還是人民的訴訟權。最後變通的方法則是改用調辦事，但此種作法形同關閉法官進入第三審的正常管道，也不是體制內人事的常態。
當年全國司改會議做成司法院審判機關化的定位改革決議，其背後的問題意識，除了認為現制與《憲法》不符外，實有其歷史背景所在，當時認為：一、司法院僅掌理司法行政，未同時從事審判，造成司法 行政凌駕審判之表象，有損民眾對於司法獨立的信賴；二、終審法院法官過多，與「金字塔化」之司法改革理念不符；三、終審法院法律見解分歧等。法官多則見解不一，這與第二點有關。
物換星移，經由這些年的時空變遷，我們必須去思考：十多年前曾經發生的問題，眼下是否依舊存在？首先，關於審判獨立，難道現在還有司法行政凌駕審判的問題嗎？時至今日，審判獨立是必須要小心呵護的司法改革成果，也是我國可以對外引以為傲的一點。以個人為例，擔任法官至今十多年，任內沒有任何一個人跟我關說過案件。憑良心說，現在社會大眾所認為司法審判的問題，反倒是法官因為過度獨立而有恣意的疑慮，這與1999（民88）年的情況早已不同。其次是審判金字塔化，「案件金字塔化」與「司法體制金字塔化」分屬兩個不同的觀念。我們所要追求的應該是訴訟架構下「案件金字塔化」，也就是案件往上越來越少，而不是「組織的金字塔化」，當時可能是將兩個觀念混淆了。第三，如果達成當時會議結論中的近程目標，也就是「一元多軌」，仍會存在著終審機關各庭見解分歧的問題；倘若改採美國式的「一元單軌」雖有助於見解統一，然轉軌所耗費之各項成本甚鉅。如果只是為了要解決法律見解分歧的問題，有沒有可以在組織變革以外，選擇其他變動成本比較低的方法？針對這樣的情形，評估委員會認為：不如維持現有多元審判體系，僅在各終審法院實施專業分庭，或採行大法庭制度，即可以較低之變動成本，達到統一法律見解之目的。
因之，評估委員會雖認為未來仍應繼續維持多元的審判體系，但衡酌全國司改會議決議採一元單軌為終極目標所欲達成之目的，建議採取以下的改良措施：第一個作法是在審判體系上，（一）為了促進法律見解統一，近程應以強化法院內部法官會議及聯席會議之統一法律見解功能因應，遠程則規劃在終審法院建立大法庭制度。（二）為了實現金字塔型訴訟架構，應強化不同審級間之垂直分工，使各審級的功能作更明確區分，增進案件妥速審判。簡單來說，就是不要在事實審採兩個審級的覆審制為原則。（三）在維持現行多元體制之下，適當調整各法院間之功能分配，未來也可研議朝民事與刑事一元、行政訴訟與公務員懲戒一元方向改革之可行性前進。第二個作法是有關大法官解釋的部分。現制大法官釋憲採「集中審查制」，符合我國承襲歐陸法系體制傳統，而未來的大法官解釋制度持續可朝「司法化」（即法庭化、裁判化）方向進行改革，以強化釋憲功能，並進一步加強個別法官審理案件之《憲法》意識。第三個作法是司法行政的問題。現今最大的問題並非審判獨立，而是在獨立審判外，人民的司法給付可否確保的問題。我們的想法是：司法院不應該掌理審判，一旦司法院掌理審判，他所做的任何對人民有利的司法改革，都會被劃上一個「司法院怎麼改革司法院？」的大問號，反倒是，如果能讓司法行政與審判保持一定界線，從司法行政的角度，在不侵害審判獨立的最優位原則上做司法改革，對人民而言，將更有說服力。此外，我們也認為，司法改革不能閉門造車，外部的聲音必須要進來。所以也考慮了如歐美國家的司法會議，讓司法院轉型成由外部委員參與的一個司法行政組織。
綜上所述，「司法院定位改革成效評估委員會」歷經多次的會議討論，最終的評估結論認為，全國司改會議做成之結論，固然符合當年時空環境，以及當時司法所遭遇之問題，但考量該結論做成迄今已逾十年，期間司法與時俱進，改革的重心有所轉換，司法院審判機關化之定位改革，並不符合司法課責性之要求，且衍生出相關制度的調整，在實務的運作上將產生諸多窒礙，並與我國承襲歐陸法系之傳統不合，對現制產生過大衝擊，引發之轉軌成本，實屬過鉅。故1999（民88）年司改會議做成「司法院應予審判機關化」之會議結論，委員會認為不宜繼續推動。