《通訊保障及監察法》各修正版本比較

陳雨凡

2013年9月，台灣爆發「九月政爭」後，特偵組檢察官被揭露為了監聽立委柯建銘關說案而監聽立法院0972總機電話長達一個月，而之後法務部一紙認定此為「烏龍監聽」而非「違法監聽」的調查報告，導致國人對於濫權監聽的不滿達到高點，也對特偵組信心崩盤，修改《通訊保障及監察法》的國會行動於焉展開。
根據立法院司法及法制委員會於12月2日印發的條文對照表，共有9個提案，整體而言，均朝向限制檢警通訊監察強制處分權力的行使，並加強救濟的可能，以落實人民祕密通訊自由以及隱私權的保障。
礙於篇幅，本文僅針對「犯罪偵查監聽」作為討論對象，並擇重要的修法項目加以說明如下：
增訂將通訊記錄（通聯記錄）納入《通訊保障及監察法》的保護範圍
一、關於通聯記錄的調取，在現行法上不受限制，也就是檢警基於辦案需要可以任意調取通聯記錄。根據2010年8月3日國家通訊及傳播委員會公布的數據資料顯示，2007年至2009年9月，平均每月調取的通聯記錄達6.6萬件，而警方調取佔最大宗。然而，如此大量且不受監督的調取通聯記錄，實引人疑慮。
二、根據2007年大法官釋字第631號解釋，通聯記錄屬於憲法第12條祕密通訊自由的保障範圍，國家如果限制人民的自由，應該有法律授權才可以。檢警等調取通聯記錄，屬於對於祕密通訊自由的限制，因此應該將通聯記錄納入《通訊保障及監察法》的保障範圍。
三、對於通聯記錄的調取，應該與搜索、扣押等強制處分相同，採取「法官保留原則」，也就是應該經由法院審查同意後，檢警才能調取，並無爭議（尤美女委員版本第16-1條，以下簡稱尤版）。惟除了採取「法官保留原則」以外，有版本更進一步限制通聯記錄的調取限於「重罪原則」，亦即限於最重本刑為三年以上有期徒刑之罪始能調取（林佳龍委員版本第11-1條，下簡稱林版；民進黨黨團版本第11-1條，下簡稱黨團版）。
廢除「建置機關」，根本性杜絕濫權、違法監聽
一、現行法第11條第1項及第2項分別規定，法官核發的通訊監察書應該要記載「建置機關」。「建置機關」依照法條文字，是指「提供通訊監察軟硬體設備之機構」。實務上，政府分別於警政署及調查局設置了兩座「建置機關」（就是所謂的監聽中心），要求民間電信業者應該將電信線路以專線接到建置機關。如此一來，警方執行通訊監察（監聽）任務時，就可以便利的使用建置機關之電腦進行監錄後，再行聽取內容的方式操作。此種機關的設置將導致外部對於通訊監察執行難以監督的缺失。
二、為了澈底解決違法、濫權監聽的問題，尤版第11條第1項主張廢除現行法的「建置機關」。主要理由在於比較民主國家如美國、日本及德國，都是由實施監聽的人員持著法官核准的令狀，至「民間電信公司」執行通訊監察，並非如現行台灣作法。前者的執行方式，可以根據民間電信業者提供之數據對於通訊監察之執行予以監督，避免黑箱作業，是澈底根除監聽問題的方式。
限制執行通訊監察（監聽）的方式，禁止用「先錄再聽」的方式取得通訊內容
一、現行法對於通訊監察（監聽）的執行方式並沒有特別規定，導致實務上採取對檢警調最便利又低成本的方式。也就是先以電腦設備將監聽對象的通訊內容，包括聲音、文字等都監錄並拷貝於光碟，事後再以人力聽取及轉譯其內容之方式為之。然而，這種方式卻造成嚴重侵害隱私權的結果。因為等於是無所不錄，無所不聽，容易違反監聽應該遵守「最小侵害之原則」（當達到目的有許多方式時，應該採取侵害最小的手段），導致與案情無關之人與被監察者之間的通訊內容均被複製、聽取。
二、為求解決前述的問題，尤版第13條第3項及黨團版第13條第3項規定，均要求禁止「先錄再聽」的通訊監察方式。
增設外部監督機制
通訊監察的執行是祕密進行，故尤版第32-1條增訂應於立法院設置「通訊監察監督委員會」此一外部監督單位，以確保通訊監察不被濫用。
修正事前審查的要件更為嚴格：聲請「通訊監察書」的條件要件更為嚴格
一、現行法第5條第1項規定，檢方聲請通訊監察書的要件中，必須是有「相當理由」可相信通訊內容與本案有關，才可以聲請通訊監察。
二、吳宜臻委員版本第5條第1項（以下簡稱吳版）及邱議瑩委員版本第5條第2項（以下簡稱邱版）則進一步嚴格要求需有「明顯事實」可信通訊內容與本案有關，才可以聲請通訊監察。此外，檢方還要說明，在採用通訊監察以外的其他方法都無法蒐集或調查證據時，才可聲請進行通訊監察，落實通訊監察作為偵查的「最後手段性原則」。
修正事前審查的要件更為嚴格：一人一票
一、 9月政爭事件，經由媒體報導，特偵組偵辦高等法院法官收賄案時發現一筆不明款項，所以簽分「100年特他字61號」案追查，並在這個案號下，掛線監聽到立委柯建銘「疑似」透過院長王金平關說司法案，又進而掛線監聽立法院0972節費電話，除引爆監聽國會的風暴，也引發所謂的「一案吃（聽）到飽」的問題。也就是在偵辦「貪污案件」的案號下，將與原貪污案由無關的「關說」及與原案無關的人一併列入被監聽的對象。縱使這些與原案件無關的被監察（聽）的人，經過法官審查而核發監聽票，但這些被監聽的人，由於現行《通訊保障及監察法》規範的過於簡陋，不僅法官是否有足夠時間審查有疑問，在程序上也缺乏事後救濟的管道。
二、包括管碧玲委員第5條第2項（以下簡稱管版）、陳唐山委員版本第11條第4項（以下簡稱陳唐山版）及吳版第11條第4項都規定應採「一票（案）一人」，也就是一個案號、一張監聽票僅能進行通訊監察的對象為一人。
三、又吳版第12條第1項及第2項進一步要求「每案」申請掛線應以3線為限。超過者應經法院核准才可以為之，欲杜絕一案吃到飽的濫行監聽現象。
修正事前審查的要件更為嚴格：聲請要件應達釋明之程度
依照黨團版第12條第2項，聲請通訊監察及續行監察，所附之具體理由應釋明之，釋明不足時，法官得令聲請人具結以代釋明。
法官事前審查的時間修正為更充裕
一、現行法第5條第2項規定法官應於檢察官聲請通訊監察後24小時內核復。
二、根據吳版第5條第2項規定，法官核復時間延長為48小時。
聲請續行監察之次數，應有限制
一、現行法第12條對於通訊監察僅規定每次不得逾30日，並得聲請繼續監察，且無次數限制。
二、蔣乃辛委員版本（以下簡稱蔣版）、陳歐珀委員版本（以下簡稱陳歐珀版）、吳版、邱版第12條第1項均增訂聲請繼續監察之次數限制，最多不得超過2次。
事中監督事項增加：執行通訊監察者（警調）應於每10日作成至少1次以上的報告書
一、現行法第5條第4項規定，檢警於執行監聽期間，至少應該做成1次以上的報告書，說明執行狀況以及有沒有繼續監聽的需要。
二、陳歐珀版第5條第4項則修正為「每10日作成至少1次以上」的報告書。吳版第5條第4項，除要求監聽後10天內應作成報告外，進一步要求監聽期間應作成3次以上的報告書。
加強事中監督
一、現行法規定，偵查中法院得隨時派員監督通訊監察的執行。
二、吳版第16條第2項則修正為，應「定期」派員監督，避免前述的監督規定流為具文。
事後通知制度細緻化
一、現行法第15條規定，原則上通訊監察執行結束後，檢察官應陳報法院通知受監察人。例外，如果事後的通知有妨礙監察目的之虞或不能通知時，則不用通知。由於法條並未確實規定法院應於何時通知，故實務上未通知者所在多有。
二、對於事後通知規定，管版、陳歐珀版第15條第1項均修正規定為，法院應於檢察官陳報後「7日內」通知。此外，進一步要求法院通知被監察人之內容應該包括通訊監察書核發機關的文號、實際通訊監察期間、有沒有獲得通訊監察目的的通訊資料（管版第15條第1項），以及受監察人之救濟途徑（吳版第15條第1項）。此外，如果執行完通訊監察後，檢察官根本沒有向法院陳報一旦超過一個月時，法院應主動通知受監察人（黨團版第15條第2項）。
三、又現行法關於，事後通知的例外不通知以檢察官有具體理由為限，且檢察官應該要每三個月定期向法院陳報不通知之原因（林版第15條第2項、第3項）。至於邱版第15條第2項則將例外不通知之情況限縮於在有妨礙監聽目的或因為偵查不公開或預警情資蒐集之情形，才能例外不通知。
四、至於受通知的對象除受監察人以外，現行法並無規定。對此，吳版第15條第4項除通知受監察人（被監聽者）以外，還包括受監察之通訊器材之所有人，例如被掛線的電話號碼如為A所有，但電話實際上為B所使用時，監聽到的內容為B的通訊內容，但事後通知對象除B以外，還包括A。
增訂受通訊監察人對象的事後閱覽權
現行法對此並沒有規定。蔣乃辛版（以下簡稱蔣版）、邱版第15-1條則要求受監察人得聲請聽取、閱覽或複製該監聽記錄中涉及受通訊監察之部分。
增訂受通訊監察人的事後救濟：抗告權
尤版第15-1條規定，受通訊監察人針對通訊監察可以提出抗告。而吳版第19條第1項更進一步規定，受通訊監察人除了可以聲請法院撤銷通訊監察的許可以外，並且得提起確認原處分違法之訴，使得受通訊監察人之有請求（國家）賠償訴訟的機會。
增訂受通訊監察人的事後救濟：銷毀請求權
一、現行法第17條僅規定執行機關在保存期限屆至後，或當通訊監察資料與監察目的無關時，得進行資料銷毀。但受通訊監察人並沒有直接請求銷毀的權限。
二、尤版第17條第4項將受通訊監察人銷毀請求權予以明文化。
增訂流程履歷的建立
一、現行法對此並無規定。
二、黨團版第18條第2項則增訂：「通訊監察書之聲請、核發、執行、通訊監察所得資料之保管、使用、銷燬，其經辦、調閱及接觸者，應建立連續流程履歷紀錄，並應與臺灣高等法院通訊監察管理系統連線，由臺灣高等法院另立卷宗保管以備查核。」
增訂通訊監察執行的相關資訊公開
一、現行法第16條僅規定執行機關應該要向法官報告的義務，但並未規定應該將特定資料公開，以便外界監督。
二、根據林版第16-1條規定，主管機關（法務部、司法院）應公布通訊監察案件數據。而吳版第16-1條更進一步要求應公開上網，且報告義務人還包括電信事業或其他協助執行通訊監察之機關。尤版第32-2條也有類似規定。
增訂向國會報告的義務
現行法並無規定。邱版第16條第3項及第4項規定，行政院、司法院應於每年二月向立法院提出通訊監察報告。吳版第16-1條亦有類似規定。
增訂「他案監聽」之聲請補行程序要求
一、現行法第18條並沒有特別規定他案監聽補行請求的期間限制。
二、依吳版第10條第1項規定，偶然發現他案犯罪資料，應於10日內補向法院聲請通訊監察書。
修正「違法」監聽的證據能力為一律排除
一、現行法第5條第5項規定，違法監聽必須達到「情節重大」的程度，監聽的內容或者衍生的證據才不能採為證據。
二、陳唐山版第5條第6項、尤版第18條第3項、吳版第18-1條則修正規定為，只要是違法監聽的證據，一律不得採為證據，沒有例外，亦不論違反的情節是否重大。
（合法）他案監聽、偶然監聽之證據能力的限制
一、在合法監聽期間偶然監聽到其他內容時，因為現行法第5條第5項僅規定在違法監聽所得他案資料不得採為證據，因此只要是合法監聽下所的資料，仍可以採為證據。
二、林版本第10-1條、尤版第18條第2項則規定，合法監聽下偶然監聽到其他犯罪嫌疑的內容時，原則不得直接作為另案刑事審判之證據，必須要經過法院審查「他案」符合第5條所列各款之罪時，才可以做為證據。
三、黨團版第5條第5項則規定，偶然發現另案犯罪資料，僅能作為刑事審判用途。惟黨團版於第7-1條又規定，偶然發現另案犯罪資料，不得作為「該另案」刑事審判程序之證據，故使用該證據的機會微乎其微。
四、陳唐山版第5條第6項後段更進一步要求，即使是合法取得他案監聽資料，一律不得採為證據，這規定恐過於嚴格。
其他使用之禁止
一、現行法第18條規定，原則上，通訊監察所得的資料不可以提供給其他機關或個人，但例外在符合監察目的或法律有規定的，不在此限。
二、陳唐山版第18條第1項則嚴格規定均不得提供給其他機關或個人，毫無例外。
結論
總體而言，雖然九個版本的修法草案均朝向限制通訊監察處分的濫用而修訂，然而，如果沒有正本清源的廢除建置機關，並且在執行通訊監察（尤其是監聽）的方式上參考日本或美國等立法例，禁止先錄再聽的執行方式，進而改採至民間電信業者機房進行監聽，且監聽時應有第三者在場監督，或者應限制執行監聽者可錄取的範圍時，則由於目前九個版本提出的監督方式，數據資料的來源都還是由原本的建置機關提供，外部欠缺客觀獨立的資料判讀時，濫行監聽導致侵害人民隱私權的危險恐仍難以消弭。