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月亮最接近地球的距離—引言人 范光群(前司法院秘書長)

馬恪頌

談司法院定位,得從制憲沿革出發。1946(民35)年,國民政府《憲法》草案第82條規定:「司法院為國家最高審判機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及《憲法》之解釋。」立法院院長孫科向國民大會報告時特別表示:「本《憲法》草案,司法院為國家最高審判機關,與現行司法院不同,此制度,相當於美國聯邦最高法院。」同年底,制憲國民大會通過上開條文,並將草案中「最高審判機關」改為「最高司法機關」,文字職掌雖略有變動,但制憲本旨並未變更。
這項制度,一直延續至今;但在我國現制下,司法院卻不掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員懲戒等事項,其本身只具有最高司法行政機關的地位,使得最高司法審判機關現實上與最高司法行政機關分離,接著又把最高司法審判機關的地位,置於最高司法行政機關之下。司法的本質就是審判,最高的審判機關之上怎能還有一個上級機關?這不但與制憲原意未符,也違反司法權應以「審判」為主,以「司法行政」為輔的本質。也因此,關於司法院的定位長年來便飽受爭議,改革之倡議也未曾間斷。
這個重大的司改課題,直至1999(民88)年的「全國司法改革會議」,各界終有一個共識:以「一元多軌」為近程目標,「一元單軌」為終極目標。
「一元多軌」是由司法院內設各庭,行使釋憲權與審判權。一方面由大法官組成憲法法庭,掌理釋憲權、政黨違憲解散權及政務官的懲戒權;另一方面設民事、刑事及行政訴訟庭,分別掌理民事、刑事及行政訴訟(現制公務員懲戒事務部分併入)審判權。「一元單軌」的司法院則僅置大法官13至15人,掌理民、刑事、行政訴訟審判、公務員懲戒、憲法解釋及政黨違憲解散權。簡單來說,所謂「單軌」就如同美、日的制度,司法院下只有大法官;「多軌」則在司法院下有多庭的設計。
要由現狀下的「多元多軌」進入「一元多軌」,第一階段就得修正《司法院組織法》、《司法院大法官審理案件法》、《法院組織法》等法律規定。司法院隨即擬定三階段的執行進程,積極規劃法律修正、組織架構及人員歸併等事項。所有與司法院定位的相關法案,首先於2002(民91)年送立法院第5屆會期審議。當年,立法院相當重視大法官所定的修正時限,擔心過了那個期限,司法院就變成不合憲的司法院了。在這期間,各方看法雖有分歧,黨團協商時至少還能統合不同意見,勉強架構出一個版本,一度可說是「月亮最接近地球的距離」。未料還有一個但書:就是必須設下一個「日出條款」,法案通過後,得再等1年後才生效,而多等1年,就又超過大法官所定的2年了。因為受到530號解釋本身的拘束,司法院無法對附加的日出條款表示同意,協商因此宣告失敗。後來,我接掌司法院秘書長一職,於第6屆會期時再次將法案提出,但無論花上多少心力,都無法動搖國親兩黨委員們的想法;關鍵在於,那時的反對力量已經集結成一股龐大而有組織的勢力,情勢早就不可逆轉了。楊仁壽前秘書長曾對當初沒有同意那個「日出條款」表示後悔不已,他說:「如果當時忍耐一下,接受下來,現在的司法院就完全不一樣了」。有時候,歷史的機會稍縱即逝,這或許是個很好的註腳。
今年是2013(民102)年,距大法官作出530號解釋已有11年,逾530號解釋的2年期限也達9年以上。這讓我想起,另一件歷時20年才修正的憲政往事。過去,高等法院以下各級法院原隸屬行政院「司法行政部(現已改為法務部)」,經由大法官釋字第86號解釋,才改隸於司法院。但從1960(民49)年解釋公布後,竟遭執政者擱置於書架上長達了20年之久,直至1970(民69)年才修改相關法律。有此前車之鑑,難道530號解釋的實踐也要等上20年,甚至更長的時間嗎?長年存在此一憲政瑕疵,卻鮮有人出來挑戰質疑,這一點,也顯露出整體社會的法意識還不夠高。
依大法官釋字第530號解釋,現行體制早已不合《憲法》本旨。一個國家的最高司法體制,不合《憲法》本旨,不符憲政體制,是嚴重的,也是不能容忍的。長期容忍,反映了一個國家「法治水準」的落後,可說是國家之恥!我除了呼籲全民及各黨派之外,還要特別提請總統及司法院重視此一憲政瑕疵的嚴肅性並謀求修正,早日終結這不合《憲法》本旨的現制。