翻轉行政駁回法院之譏—行政訴訟三級二審新制實施週年的回顧與展望

李明益

案例一：因應科技廠商進駐大台中地區的需求，國科會繼一、二期之後，推出中科三期開發案。該案在環評審查委員會討論過程中雖然爭議不斷，最後還是在民國95年6月作成「有條件通過」的審查結論。由於該開發案可望提升地方產業發展、促進就業，加上政府在規劃時並未充分告知可能帶來嚴重污染的問題，一開始居民都抱持歡迎的態度。其後，在環保團體的輔導下，逐漸凝聚起居民的環境保護意識，並籌組自救會，開啟了尋求體制內救濟活動的序幕。在訴願遭到駁回後，居民提起了「撤銷環評」訴訟，並於99年獲得勝訴判決定讞，該案成為《環境影響評估法》通過後，第一起被法院撤銷環評的案例。
案例二：美麗灣位於台東縣都蘭灣的杉原海岸，擁有豐富的動植物生態資源，並且是地方原住民的傳統生活領域。92年美麗華集團向台東縣政府申請在杉原海岸投資經營海水浴場，93年雙方正式簽約，成為台東地區第一個BOT案。該案第一期開發土地未超過一公頃，依規定不需經過環評。不過，該公司陸續以不同名目變更計畫，開發面積超過五公頃，加上始終未經當地居民的同意，環保團體遂向法院提出「聲請停工、撤銷環評」的訴訟。經過多年訴訟後，於101年判決環保團體勝訴定讞。
我國行政訴訟發展沿革
以上兩個人民的勝訴的判決，有個共同特色，就是它們都是由行政法院作成的行政訴訟。「行政訴訟」是指人民對於行政官署違法侵害其權利的行為，得向法院請求救濟的制度。由於是將行政行為納入司法審查的範圍，則在一個行政權獨大的社會裡，是不可能存在行政訴訟的制度。傳統中國社會，即是如此。因為歷代皆屬大一統的中央集權專制政體，皇帝集行政、立法、司法大權於一身，行政即無違法的可能，行政訴訟自亦無從存立。
直到清末民初繼受西方三權分立、司法獨立等法治理念後，才於1912（民元）年公布的《中華民國臨時約法》第10條明定：「人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於平政院之權」後，我國才正式承認行政訴訟，但直到1914（民3）年先後公布《平政院編制令》、《糾彈例》、《平政院處務規則》後，我國第一個行政爭訟審判機關—平政院，才告成立。雖然它的審理範圍採取概括規定，頗能符合法治國家的要求，但該院隸屬於掌握行政權的大總統，並非屬於司法權的一部分，而且其成效不彰，甚至遭譏為「貧症院」（註一）。嗣後隨著北京政府的倒臺，平政院亦隨之走入歷史，可謂與北京政府相始終。
國民政府成立後，於1932（民21）年11月17日制定公布、1933（民22）年6月23日正式施行《行政訴訟法》，並於同年9月1日成立行政法院。該法全文僅27條，於1975（民64）年修正時雖擴增至34條，仍以撤銷訴訟為主要訴訟類型，而且全國僅設有一所行政法院，集初審、終審、事實審、法律審於一身，行政法院一經判決，訴訟程序即告終結，並以書面審理為原則，無論就人民接近法院的便利性、法院審判的精緻性及人民權益保障的完整性等面向來看，都與《憲法》保障人民權利的意旨有所未合。司法院體認到該法自1975（民64）年修正後，期間歷經解嚴及終止動員戡亂時期，政經社會結構已有所改變，行政功能愈益加強，民眾水準提高，行政爭訟事件增多，現有行政訴訟架構已不足以周全維護人民的合法權益（註二），乃邀集專家學者組成研修委員會，先後歷時11年，於1993（民82）年間擬具《行政訴訟法》修正草案，送請立法院審查，嗣經立法院三讀通過，由總統於1998（民87）年10月28日公布，並於2000（民89）年7月1日起正式施行。
該次修正改採二級二審制度，成立臺北、臺中、高雄三所高等行政法院及改制原行政法院為最高行政法院，並擴大行政訴訟裁判權的範圍，得提起行政訴訟的對象不再以行政處分為限，同時增加訴訟種類，由原有的撤銷訴訟，增加確認訴訟與給付訴訟，大幅增強人民權益的保障，可謂是一次「轉骨性」的修正。其後，於2011（民100）年11月23日再次修正、2012（民101）年9月6日施行的《行政訴訟法》，復就行政訴訟審級制度改採三級二審制，也就是於地方法院成立行政訴訟庭，並將性質上原屬公法事件的交通裁決事件，由地方法院刑事庭回歸行政訴訟審判，以及將原由高等行政法院受理的簡易訴訟程序事件，改歸由地方法院行政訴訟庭審理。
三級二審攸關人民「接近法院」的權利
這次的修正，總計修正條文46條、增訂條文20條及刪除條文1條，連同編名、章名的增訂與修正，其修正幅度不可謂不大。其中關於三級二審制度的採行，攸關民眾「接近法院」的權利，堪稱是憲法第16條訴訟權保障與司法院所標榜「司法為民」理念的進一步具體落實，如果說這是司法改革的另一重要里程碑，當不為過。筆者有幸於這次司法制度革新中參與行政訴訟審判的行列，對於行政訴訟審判實務得以有機會貼近感受與觀察，爰藉此一隅抒發個人的觀察心得與淺見。
這次修正的最大變革，乃是鑑於依舊制掌理行政訴訟的第一審法院僅有三所，也就是臺北、臺中、高雄等三所高等行政法院，這對於民眾提起訴訟並不便利；又具有公法性質的爭議事件，例如違反《道路交通管理處罰條例》而受裁罰的救濟事件，過去因考量行政法院僅有一所，難以負荷這類數量龐大的公法事件，以致多年來均由普通法院刑事庭審理，即使於2000（民89）年全面翻新行政訴訟制度，亦未改變。於是，司法院考量到自2000（民89）年行政訴訟改制施行已逾10年，為解決訴訟不便的問題，並使公法事件依事物的本質，陸續回歸行政訴訟審判，乃將行政訴訟改為三級二審，在各地方法院設置行政訴訟庭，除將行政訴訟簡易訴訟程序事件的第一審及相關保全證據事件、保全程序事件及強制執行事件，改由地方法院行政訴訟庭受理外，並將由普通法院審理的違反《道路交通管理處罰條例》裁決救濟事件，改依行政訴訟程序審理（參見《行政訴訟法》部分條文修正總說明）。
新制上路後，因各地方法院均設置行政訴訟庭，民眾得以「有機會」就近運用當地法院提起行政訴訟，而不需如同舊制般，必須勞頓奔波至三所高等行政法院所在地尋求司法救濟，確實有助於提高人民運用行政訴訟伸張權利的意願。而因適用簡易程序的訴訟事件原則上應進行言詞辯論（第236條、第188條第1項），這不僅得以確保訴訟當事人的辯論權，而且讓法官直接面對訴訟當事人，聽取其意見陳述進而為必要的證據調查，得以有效掌握爭點、釐清事實並深化其心證，自有助於裁判品質的提昇。
此外，在舊制下準用《刑事訴訟法》進行審理裁判的交通聲明異議案件，於新制施行後回歸行政訴訟審判，不僅合乎其公法事件的事物本質，而且對於過去實務上就交通聲明異議案件的審理，究竟應依其事件本質適用公法法理，抑或是不問事件本質，一概準用《刑事訴訟法》的規定予以審理的爭議，亦有定錨作用（註三）。就此而言，新制不論於人民權益的保障、行政訴訟法制進一步的整備，均有其時代性的積極意義。只是，新制於先天規劃設計上是否仍有不足？於後天施行適用上是否又有失調之處？均有待進一步檢視。茲舉其犖犖大者說明如下：
法官兼辦，並不利於專業能力的養成
首先，新制施行後，各地方法院固均成立行政訴訟庭，而且為避免指定法官辦案之嫌，各地院行政訴訟庭至少都配置2名法官辦案，惟受限於各地院法官員額及行政訴訟案件負荷量多寡不一等因素，各地院行政訴訟庭的組成及法官的分案方式，差異甚大。
據個人查詢所知，有由專股法官辦理者，亦即法官專辦行政訴訟事件，不兼辦其他訴訟類型的案件，這出現於法官員額配置較多的大法院，例如臺北地院（4名法官，不含庭長。以下所述各地院辦理行政訴訟事件法官配置情形，均不含庭長）、桃園地院（3名法官）、台中地院等（2名法官）；有由法官兼辦其他類型案件的方式，絕大多數法院屬於這種情況，其中辦理行政訴訟事件與辦理其他類型訴訟事件在比重上又有所差異，以辦理行政訴訟事件為主者，例如台南地院（3名法官）兼辦2股案件量的刑事交通簡易訴訟程序案件及1股案件量的獨任刑事易字案件；有以辦理其他類型案件為主者，這通常出現在法官員額配置較少的法院，例如台東地院（2名法官）均須兼辦五分之四股的民事事件，甚至有接辦其他類型的全股案件，再以承辦行政訴訟事件的件數抵分其他類型案件者，而花蓮地院（2名法官）均承辦全股民事訴訟事件，所辦理的行政訴訟事件若屬交通裁決事件，則抵分民事簡易訴訟程序事件，所辦理的行政訴訟事件若屬簡易訴訟程序事件，則抵分民事通常訴訟程序事件。
新制上路迄今已超過一年，這期間歷經新的法官年度事務分配，經各地院檢討結果，部分地院行政訴訟庭的分案方式也有略作調整者，只是多以加重行政訴訟庭法官兼辦其他訴訟類型案件量者居多，例如新北地院（3名法官）於上一年度乃法官專辦行政訴訟事件，於新一年度則須兼辦民事執行事件中的拘提、管收案件；如嘉義地院（2名法官）於上一年度須兼辦四分之一股民事事件，於新一年度則提高兼辦比例為二分之一（不含簡上案件）。由於這是各法院「法官自治」所作的決定，各地院行政訴訟庭於各該法院中的「弱勢」地位，可見一般。
然而，新制變革的目的，除使地院行政訴訟庭受理第一審的簡易訴訟程序事件及交通裁決事件外，亦寓有養成行政法院法官的作用與目的，使地院法官能有處理公法上爭議事件的經驗，而能熟練公法及行政法上的法理與規範（註四），並成為日後高等行政法院法官人才的儲備庫。但是上述事務分配的方式，除少數大型法院法官得以專精辦理行政訴訟事件，而得從中積攢辦案經驗並吸取公法專業知識外，多數地院行政訴訟庭法官恐難免備多力分，不利於專業能力的養成。雖然以現有行政訴訟的案件量，欲求各地院均維持至少兩名以上專辦行政訴訟事件的法官，殆屬不切實際。可能的解決之道，除將具公法爭議性質的案件陸續回歸行政訴訟審判外（註五），亦應就現有《行政訴訟法》關於案件管轄規定予以檢討修正，使各地院法官均有歷練各類型行政訴訟事件的機會。
民告官，應以方便原告、保護人民為中心
其次，《行政訴訟法》第13條第1項規定：「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」因此，人民對於行政機關所提起的行政訴訟，除同法第15條、第15條之1所定的特別審判籍及交通裁決事件外，仍仿《民事訴訟法》採「以原就被」原則。惟民事訴訟之所以規定以被告住所為其普通審判籍，乃因被告住所為其生活的所在，為防止原告的濫訴，造成被告跋涉之苦，乃設此原則以降低濫訴的可能性。反之，行政訴訟基本上為「民告官」，實務上絕大部分案件仍以撤銷訴訟（即請求撤銷行政機關所為的不利益處分）為大宗，其管轄權的設計自當以方便原告、保護人民權益為重心（註六）。即便新制已於地院設行政訴訟庭，以方便民眾提訴或應訴，惟實務上仍常見涉訟金額不高的簡易訴訟程序事件，因作成處分的被告機關位處重要都會地區，且依新制簡易訴訟程序事件原則上應行言詞辯論程序，以致受不利益處分而提起行政訴訟的民眾仍必須往來奔波，間接影響民眾尋求司法救濟的意願。
以汽車燃料使用費的徵收為例，各區監理所固為經徵機關，但實務上認應以交通部公路總局為原處分機關（註七），而公路總局的機關所在地位處臺北市（臺北地院轄區），故居住臺北地區以外的民眾，如不服汽燃費的徵收處分，即便訟爭金額僅在數千元之譜，仍須遠赴臺北地院開庭。又如國稅事件，是以財政部臺北、高雄、北、中、南區國稅局為原處分機關，是居住各該國稅局機關所在地縣市以外地區的民眾，如對於國稅局的核課稅捐或裁罰處分有所不服，即便涉訟金額不高，於行政訴訟期間，亦恐難免經受舟車勞頓之苦。司法院有鑑於此，乃再次提案修正《行政訴訟法》，以增列遠距審理的規定（第130條之1），經立法院修正通過及總統公布後，已於2013（民102）年6月10日施行。這規定的立意雖佳，但以遠距審理仍須經行政法院認為適當時始得為之，在法官普遍對於遠距審理接受度不高的情況下，其實施成效如何，仍有待觀察。
其實，「以原就被」原則本非行政訴訟顛撲不破的原則，這由新制中交通裁決事件，亦得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地的地院行政訴訟庭管轄（第237條之2），即可知之。事實上，許多機關於各地均設有分支機關或單位（以公路總局為例，其轄下即有監理所、監理站、監理分站等機關或單位；國稅局轄下亦設有各分局、稽徵所），且實際上原處分多由各分支單位經手處理，對於案情可能更為熟稔，即便作為名義上的原處分機關，亦非不得依《行政訴訟法》第49條第2項第3款規定，指派下級單位辦理與訴訟事件相關業務的公務員到庭應訴（註八），應不致發生行政事務難以正常推動或增加國庫支出的問題。至於部分中央機關於各地雖無或僅有少數分支機關或單位，惟從接近事實發生地或證據調查便利性的角度觀之，仍不宜限定僅能由機關所在地的地院管轄。
何況因目前中央機關多數設在臺北市，上開「以原就被」原則的管轄權劃定，不僅造成法院間受理行政訴訟事件案件量多寡失衡的情形（註九），且導致絕大部分地院行政訴訟庭法官無緣承辦某些類型的案件。例如，公平交易案件、汽車燃料使用費、由國家通訊傳播委員會作為原處分機關的行政爭訟事件等，部分地院行政訴訟庭法官甚至連國稅爭訟事件均無從與聞，如此不僅多數地院行政訴訟庭法官失去由實務歷練中擴展其行政法學理深度與廣度的機會，對於高等行政法院所需審判人才的養成，也屬不利。因此，揚棄現行《行政訴訟法》所採「以原就被」原則，增列原告住、居所地、行為地或事實發生地為行政訴訟事件的普通審判籍，應屬日後可資採行的修法方向。
配置專業人員輔助法官辦案
最後，要說明的是：隨著現代國家職能愈益擴張，人民與行政機關間的接觸往來日形密切，行政行為亦呈現多樣性與複雜性，辦理行政訴訟事件的法官面對這複雜多變的世事，能否與時俱進，強化自身的本職學能以面對嚴峻的新挑戰，誠乃行政法院可否善盡其維護人權職責，並進而獲得人民信賴的一大關鍵。近年來，隨著我國民主法治的發展，再加上民眾權利意識高漲，行政行為是否合法與正當，往往受到人民的嚴格檢視，伴隨於此，我國公法學於近年來亦有長足的發展，謂之「顯學」，絕非妄詞。
新世代習法者在校求學期間多受有行政法學的陶冶，於司法官及律師國家考試中，《憲法》與《行政法》更早已成為重要的考試科目。惟大學院校內所教授的行政法學，多數偏重於行政法學「總論性」的課程，而在法院實務上所面對的案件，則是琳瑯滿目各式各樣的「各論性」案件。雖說總論性的行政法學素養，為承辦各論性案件的基礎，但各論性案件畢竟均有其本身專業部分，若未能得其肯綮，法官於決斷案件之際即不免躊躇。然而，新制於地院成立行政訴訟庭，其法官來源乃由原本辦理民事、刑事等其他類型案件的法官中選任，其中固不乏法學涵養及實務辦案經驗俱豐的優秀法官，但面對各類型的專業爭議案件，恐亦難免有力不從心之嘆（註十）。
目前，司法院雖然積極在法官學院開設在職研修課程，但對於法官在具體個案所碰到的疑難雜症，總有緩不濟急或隔靴搔癢之感。事實上，所有辦理行政訴訟事件的法官都有面臨上開窘境的可能，並非地院行政訴訟庭法官所獨有。因此，於2011（民100）年11月23日修正公布、2012（民101）年施行的《行政法院組織法》即增列第10條之1、第10條之2等規定，明定於高等行政法院增置具有財經、稅務或會計專業的司法事務官，以協助法官辦理稅務事件的資料蒐集、分析及提供財稅會計等專業意見、依法參與訴訟程序及其他法律所定的事務，並就司法事務官參與訴訟程序的方式，於這次修法時配合增列第125條之1（註十一），其立法意旨即在於「高等行政法院稅務事件數量龐大，且因涉及財經、稅務、會計等專業知識，『法官又多不具備此類專業知識與經驗』，導致審理此類事件曠日廢時，有待引進具備此類專業知識之輔佐人員。」
可惜的是，與高等行政法院同樣肩負事實審調查事實重任的地院行政訴訟庭法官，並未能同享前開專業司法事務官輔助辦案的機會。雖然地院行政訴訟庭所承辦者多屬訟爭金額較低的案件，但無論訟爭金額多寡，法官所需具備的專業知識或獲得財經、稅務或會計等專業方面協助的需求，並無不同。縱然因國家資源有限，且各地院行政訴訟庭的編制有所不同，不太可能專為行政訴訟庭法官配置司法事務官以協助辦案，但《法院組織法》既於第17條之1規定地方法院置司法事務官，只是在同法第17條之2所規定司法事務官辦理事務的內容方面，並未包括前開《行政法院組織法》第10條之2所規定的辦理事務內容。
因此，筆者建議日後修法時，或許可以考慮將《行政法院組織法》第10條之2所規定的辦理事務內容，納入《法院組織法》第17條之2所規定司法事務官辦理事務內容的一部分，並增列具相關專業（因地方法院司法事務官的專業範圍並不限於財經、稅務或會計，故除財經、稅務或會計以外的其他專業司法事務官，亦可輔助行政訴訟庭法官辦案）的司法事務官可藉由前開行政訴訟法第125條之1所定的方式，輔助行政訴訟庭法官辦案，庶幾可兼顧國家資源的簡省與強化行政訴訟庭法官專業性的目的。
行政訴訟的未來──翻轉駁回法院之譏
刑事訴訟的作為，由於常直接涉及人民自由權利的限制或剝奪，因此刑事訴訟制度的良莠，往
往是檢驗一國人權保障與否的最佳指標。反之，行政訴訟是將行政行為納入司法審查的範圍，則行政訴訟的發達與否，往往是檢驗一國是否為「法治」國家的重要指標，因為唯有政治部門都能確實「依法行政」，未依法行政將受司法審查時，這個國家才可以說是邁入「法治」常軌的國家。而由前面的說明可知，早期我國的行政訴訟向有「貧症院」之譏，這一方面固然與當時軍閥割據、行政權獨大有關，他方面也是因為行政訴訟制度的不完善所致。學者的研究就指出：隨著1998（民87）年《行政訴訟法》、1999（民88）年《行政法院組織法》的修正通過，針對（最高）行政法院改制前、後的判決進行量化分析後，呈現修法後行政法院展露出司法積極主義，也就是對於行政權的審查轉趨積極，更能肩負起監督行政的責任（註十二）。
前言所提兩件環保行政訴訟的判決結果，可證明我國的司法體系對於行政權的審查確實轉趨積極，善盡了保障人民權利、審查行政行為合法性的功能。可預見的將來，臺灣社會運動司法化，也就是各種社會議題以訴訟方式進入法院尋求救濟的趨勢，將愈來愈明顯。面對人民對司法日益殷切的期待與檢視，身為司法一環的行政訴訟體系，自無從置身事外。行政法院往昔遭譏為「行政駁回法院」，其中雖有幾分不明就裡的因素在內，但箇中原因有無可能是法官誤認這樣才能維護社會秩序，或不具相關專業知識無力審查行政行為的合法性，遂一味的接受行政機關的觀點，甚至是自身的辦案怠惰等等，恐怕是如人飲水，冷暖自知。
上述幾點觀察心得與建議，乃筆者接辦行政訴訟審判業務一年多以來的一點淺見。當然，現行行政訴訟制度仍有諸多有待檢討改進之處，拙文如果能夠發揮拋磚引玉之效，更是我所企盼的。希望經由法制的變革、司法專業人員觀念的改變與專業能力的成長，能夠讓我國行政訴訟的未來，可以真正回應社會變遷的需求與人民的期待，翻轉以往的駁回法院之譏。