犯罪偵查與社會控制—日本監聽法制的基本問題

魏培軒

日本《憲法》第21條為言論自由規定，其第2項後段特別明定秘密通信之自由不容侵犯，為人民生活的私密領域設立一道能夠隔絕國家權力的重要防火牆。然而，以犯罪偵察為目的的監聽行為，在《憲法》論上是否能夠撬開這道防火牆，而成為秘密通信自由的例外情形，有論者認為秘密通信自由並非毫無限制的絕對保障，在合乎令狀主義或其他《憲法》要求之正當法律程序下，監聽行為仍有其合憲餘地（註一）；但亦有學者認為制憲者特別明訂秘密通信自由條款有其特殊意涵，從戰前人權迫害的經驗以及盡可能箝制國家權力的立憲主義觀點而言，秘密通信之自由不應容許任何挑戰與例外（註二）。因此，人民私密生活領域的確保以及作為犯罪偵查手段的監聽行為，兩者之間如何取捨，又該如何權衡，也成為學界探討的重要議題。
平成11年（1999年），日本第145屆國會在社會輿論一片批評聲浪中，自民黨、自由黨與公民黨聯合政權憑藉在國會的相對多數優勢，強行通過《通信傍受法》，正式宣告日本監聽行為的明文法制化。當然，《通信傍受法》的通過絕非是日本開啟監聽體制的起跑點，在法案尚未成立之前，警察部門早已有多次秘密監聽遭到批露的醜惡紀錄。1951年新瀉縣某日本共產黨員所投宿房間中，被發現警察部門所裝設的竊聽器，當時遭警方鎖定監控的該些投宿者發現竊聽器，並將其竊聽裝置拆下取走，未料最後警方竟然惱羞成怒，以竊盜罪逮捕這些投宿者。雖然事後市民團體向檢察署告發裝設竊聽器的警方，甚至依《刑事訴訟法》規定直接向法院請求進行審理，但如同預想一般，該事件最後草草落幕，未有任何部門給予正面積極之回應。1986年，當時身為日本共產黨國際部長的緒方靖夫參議員發現家中電話遭到長期竊聽，向警方通報要求調查卻遭到斷然拒絕，最後由檢方收案進行偵查才暴露警方長達一年半的長期監控行動。然而，警察廳長官於參議院質詢中大言不慚的表示，「警察過去沒有，將來也不會進行監聽」，明白撇清這次事件跟警察體系的任何關係。本案最後亦無疾而終，不見警方相關部門出面道歉，實施監聽的警察人員也在向檢察署保證不會再犯的條件下，獲得不起訴或是緩起訴處分，沒有任何相關人員受到刑事制裁。如此違法竊聽歷史悠久，在遭到批露後態度依舊惡劣的執法機關，果真在監聽行為法制化後，會徹底恪守依法行政基本原則，令人不得不心生懷疑。
在《通信傍受法》正式成立之前，除了警察部門違法的竊聽活動以外，下級法院接受警方申請而核發令狀同意對特定人進行監聽，實務上也有前例可循（註三）。然而學界亦有認為，監聽行為並非《刑事訴訟法》上所列之強制處分，性質與侵害強度上均無法與法明文規定的強制處分比擬，當事人顯無抗辯機會，因此法院在監聽行為尚未明訂專法規範前，逕自擴張解釋將監聽視為《刑事訴訟法》上所許可的強制處分，並核發令狀認可警方監聽，實有可議之處。
依照《通信傍受法》規定，得以監聽進行偵查者僅限於下列四種犯罪，麻藥相關犯罪、槍砲彈藥相關犯罪、集團偷渡相關犯罪以及組織性殺人犯罪。監聽期間原則上為十日以內，或有必要可延長至三十日。偵查人員執行監聽時，必須向通信設備部門之管理者或其代理人出示令狀，並令其在場。允許監聽內容不限於令狀上所載應監聽之通信內容，在當場無法即刻判斷是否該當應監聽內容之情形下，為判斷該當性的必要最小範圍內，亦可監聽該次通信內容。此外，本法亦允許針對罪刑為死刑、無期徒刑或一年以上有期徒刑之犯罪行為進行他案監聽。執行監聽之偵查人員負有請求管理者封緘監聽錄音，並提交予法院之義務。檢察官或司法警察必須消除非該當應監聽範圍之通信內容，並製作成合乎刑事程序要求之監聽譯文。為求充實事後救濟，必須將受監聽一事通知監聽譯文中所記錄之當事人，該當事人有權聽取、閱覽監聽譯文，並複製之。關於監聽，對於法院所下裁判、檢察官或司法警察所為處分不服者，得向法院請求取消或變更該項裁判或處分。政府必須於每年度向國會提交監聽實施報告，針對令狀申請予核發件數、罪名統計、監聽方式種類、監聽期間、監聽期間當事人所為的通話次數，監聽紀錄數量與逮捕人數等細節，均須公開報告。
看似嚴謹的監聽法制，事實上仍有許多疑點，並且暗藏未來執法機關擴張權限之可能性。對於《通信傍受法》許可監聽的犯罪類型，雖然原則上將範圍限縮至四種重大犯罪類型，但該法不僅允許為偵查已發生犯罪所為之監聽行為，更且放寬認可偵查人員得以針對尚未發生之犯罪進行監聽。依據傳統看法，針對既已發生的犯罪行為蒐集情報證據屬於司法警察領域的搜查活動，而針對目前尚未發生而將來可能發生的犯罪行為進行情報資訊蒐集，則屬於行政警察領域的預防活動。因此學者批評，《通信傍受法》毋寧是藉由令狀主義之名義，擴張解釋「犯罪搜查」之概念，將司法警察與行政警察工作全部融合為一，此種放寬與鬆綁也體現了《通信傍受法》的真正目的在於將犯罪搜查與犯罪抑止一體化，將事後抑制與事前抑制的重要差異性相對化，進而達到國家權力掌握監聽體制的最大效用（註四）。此外，他案監聽犯罪過於廣泛，凡是罪刑為有期徒刑一年以上之犯罪均該當他案監聽範圍，則原先將監聽手段限縮於四類型重大犯罪的立法目的可說實質上失去其應有意義。在通信是否該當令狀上所載應監聽內容上難以判斷時，《通信傍受法》基本上大開方便之門，容許執行監聽人員於其認為有其必要情形下全數記錄，此種「預備性監聽」顯然逾越事前司法機關所得以控制的範圍，而令狀主義對於特定通信在有限範圍內進行監聽之要求，亦失去其存在目的，同時也升高偵查機關藉此蒐集其他個人資訊的危險性（註五）。通信設備部門管理人必須在場，然而偵查人員出示令狀時得以不告知犯罪嫌疑事實，亦無法聽聞監聽內容，在判斷與令狀所載應監聽內容無關之通信出現時，也無權切斷監聽線路，換言之，在場人對於偵查機關可能出現的違法監聽行為，毫無排除或抑制的機會與能力（註六）。在事後救濟部分，本法僅規定對於監聽譯文中所記錄之通話者，偵查機關負有告知其遭受監聽事實之義務，然而對於同樣遭受監聽，最後判別無關係而未記錄於監聽譯文之通話者，由於偵查人員沒有告知義務，因此縱使在監聽結束後，雖然個人資料或通話內容已遭到特定或把握，該當事人無從得知自己曾受監聽之事實，亦無請求任何事後救濟之可能性（註七）。更重要的是，對於檢方所申請的強制處分，法院駁回率極低，司法機關能夠盡其努力維護人民秘密通信自由，針對監聽行為嚴格審查並堅守事前控制的立場，可說是難以期待。
《通信傍受法》除了上述這些實體問題以外，在立法過程中國會是否詳盡審議，也是令人懷疑。早在1995年12月，法務省即開始進行包含《通信傍受法》在內的組織犯罪三法的立法活動，1996年6月，讀賣新聞詳細報導法務省所主導之草案內容，並且引起國人注意。1996年7月經過法務省內部的法制審議會研議通過後，隨即將該部草案提交國會，並由當時聯合執政的自民黨、社民黨與先驅黨進行政黨協商。由於社民黨對於公權力進行監聽堅持反對立場，因此在22次正式協商後仍無法達到共識，然而自民黨卻自行於1998年3月執意向國會提出草案。1999年自民黨成功使公明黨改變過去反對監聽法案的立場，並獲自由黨協助，形成三黨聯手憑藉國會中的相對多數主導監聽行為的立法化。5月27日自民黨、自由黨與公明黨三黨像眾議院法務委員會提出草案，而委員會卻僅進行對於草案形式上的質詢，拒絕任何實質上審議，並且於隔天28日就以多數暴力強行完成委員會審議階段。
6月1日即送交眾議院三讀，在共產黨反對，民主黨、社民黨兩黨缺席的情形下通過。於參議院的情形亦同，6月29日排入議案，8月9日法務委員會就強行通過，3日後院會三讀通過。如此立法過程，針對《通信傍受法》的潛在問題幾乎毫無進行實質審議，從當時立法資料可知，面對在野黨議員對於監聽法制所提出的重要質疑，政府官員僅能再三口頭保證執法機關絕對不會逾越應守分際，含糊帶過這些《通信傍受法》中蘊含的重大盲點與濫用風險。國會審議程序以及委員會功能，在《通信傍受法》的立法把關上，可說是被刻意空洞化。
對於《通信傍受法》的成立，事實上必須從當時立法背景以及政府立場來觀察，才能夠察知其結構性的嚴重程度。1999年的第145屆國會，不僅通過《通信傍受法》，更通過《美日防衛協力綱領法案》、《中央省廳改革法案》、《地方分權法》、《司法制度改革審議會組織法》、《憲法調查會組織法》、《國旗國歌法》、《住民身分編號制度法》等影響社會重大之法案。這些立法之目的簡言之，在於保守政權為求因應戰爭等緊急事態，構築國民動員體制，從而極度強化內閣統治權力、中央政府介入地方事務的權限、以及行政與警察體制，此外更進一步削弱人權保障領域，並以保守立場重新調整《憲法》解釋及規定。伴隨90年代萌生的新自由主義改革走向，日本政府開始大幅撤廢對於經濟市場的管控，在自由化的大旗之下，一方面容許大企業毫無限制的支配體系，逐步減縮社會福利與給付性公共行政，另一方面面對因此而生的政治及社會矛盾，為求國家統治的正當性以及資本累積的最大性，執政者不得不強調危機管理的國家體制，強化國家權力以安全保障為名深入所有人民生活領域，特別是警察力量的最大化。而《通信傍受法》即為此種立法背景下的重要產物，正如當時自由黨黨首小澤一郎所言：「對於包含國防在內的治安維持而言，《通信傍受法》是絕對不可欠缺的（文藝春秋1999年9月號）」（註八）。在給付性公共行政與社會福利逐漸後退之時，警察以維護市民安全為由堂堂介入人民生活，以警察行政填補起過去國家機關與人民之間的連結關係，正式且合法監視並監聽國民，藉此所得資訊與個人資料再透過國民身分編號等系統彙整，而達到強化管控國民之目的，並且藉由這些特定資訊，獲得操作輿論、分化、打壓以及訴追之權利與能力。
如同反對國家監聽者於本法成立時所預料一般，《通信傍受法》雖對偵查人員大開方便之門，但在法律規定上仍有其限制，警察部門為求監聽範圍的無所不包，絕對無法安於法律的限制框架中，必定會用各種手段擴張既已到手的監聽權力。2013年法務省法 制審議會中開始討論《通信傍受法》要件之放寬，希望從原本四種類型的重大犯罪更擴張至電話詐騙集團與竊盜組織犯罪，以及其他類型的共謀犯罪。除了罪名限制的放寬以外，也近一步討論監聽內容範圍限制的撤廢，希望能夠全程錄音後再由監聽人員篩選並記錄。事實上早在《通信傍受法》成立前後，美國自由人權協會（ACLU）副理事長Steinhardt即以美國的監聽經驗警告日本，在監聽體制合法化後政府與偵查機關將勢必失去控制而暴走（註九）。十多年後再次檢視監聽法制的發展，當時反對者所預言國家權力得寸進尺的醜態，可說是完全命中。
所幸在步步逼近的國家權力下，人民抵抗監視體制的反對聲浪也未曾停息。在國會通過《通信傍受法》前，451名法學者聯名反對《通信傍受法》。市民團體也組成「廢止監聽法連署委員會」，於2000年1月開始於各地展開連署，並集結超過十萬名國民之支持。當時參議院在野陣營民主黨、共產黨與社民黨三黨也隨即提案廢法，並與全國253個市民團體聯合發表聲明。雖然最後仍無法挽回監聽行為合法化的既定事實，然而也引起更多數國民關心監聽問題的重大影響，並且持續保持對於公權力警戒之態度。2013年末，隨著自民黨政權與其他保守勢力在國會穩定多數的基礎，安倍內閣在外界一片反對聲浪中，仍然強行通過《國家安全保障會議組織法》與《特定秘密保護法案》，再次擴張國家權力對於人民生活領域的支配範圍。在確保國家安全與維護治安的藉口當中，人民不得不重新慎重思考基本人權的重要性，在國家無所不在的控制體制下，選擇起身抵抗。在這國家權力與基本人權短兵相接之前線，戰火仍持續延燒中。