現行通訊保障監察法制的困境及去路

李榮耕

壹、前言
2013年的9月，是不平靜的一段時間。在那時，爆發了國會議長及在野黨黨鞭的關說弊案，也連帶地引發了特偵組就立法院總機進行通訊監察，以及在整個偵查過程中違法進行通訊監察的疑慮。整起事件，至今仍然餘波盪漾。
回顧我國整體通訊監察法制，無論是條文的設計或是實務上的操作，問題重重，由來已久。我們無意為特偵組粉飾，但就全國檢察機關來說，特偵組在這起事件中的作為並沒有什麼特殊之處。換言之，特偵組也只是以全國檢察官會採用的方式進行通訊監察而已。僅因為偵查對象是位高權重者，所以引起了媒體的大量報導，但其餘受到相同方式偵查的平民百姓卻從未受有相同程度的關注，也因此，長久以來，偵查機關都是以極為不當的方式進行通訊監察，一般人民的隱私權因而都受到了嚴重的侵害，但乏人問津。
或許，今年9月的事件可以是一個契機，一個改革目前無論是在條文規定或實務操作上都積病重重的《通保法》法制的契機。以下準備從我國通訊監察的現狀數據的分析開始，說明我國及美國在實務操作上的落差，並探究何以我國有著如此大量的通訊監察案件的成因。最後，我們要檢討我國一個相當獨特的設置──通訊監察中心。
貳、現況數據
我國目前關於通訊監察的統計數據主要由司法院公布，其內容較為簡略，不若美國官方對外提供的資料深入及全面（簡述於下），不過，從我國相關數據也可以一窺現行通訊監察的運作概況。
於2012年，我國地方法院共受理17083件通訊監察的聲請，共審理終結15556件，其中共准許就44140條線路進行監察，駁回13967條線路的聲請。在這15556個案件中，包含了法院依職權進行的5件，檢察官聲請的15484件，以及檢察官為緊急監察後補聲請令狀的67個案件。要留心的是，上述的數據並不包含續行通訊監察的案件。在同一個年度，檢察官共就24150個案件聲請續行監察，共21710件獲准。在同一段時間（2012年）內，美國實務上共有3397件通訊監察案件的聲請，法院共核准3395件，平均的監察期間為30日。此外，共有1932件准予延長，延長的期間平均為29日。平均每張令狀的執行中受監察人數為104人，3584件通訊，取得可為證據之內容約703通，因而進行逮捕的（類似我國的「偵破」），共3743件，進而獲致有罪判決者，共455件。每一個監聽案件的執行成本約為50452美元。以案件類型而言，以通訊監察為偵查者，多為毒品案件（2967件）。
參、比較及成因
我國及美國官方所發佈的數據的基準不盡相同，無法做精確的分析。不過，從相關資料的比較及探究，還是可以知道兩者間相異之處。以核准率來說，我國法院就通訊監察聲請案件（線路）的核准率約76%，美國則是趨近於100%。從這樣的數據來看，似乎會得到我國通訊監察的執行更為嚴謹的結論。但是，如果一併觀察聲請及准許案件就可以知道，美國在2012年度只有3397件聲請，而我國的聲請則高達17083件。即使只考量審理終結的數字（15556件），我國也准許了約11822件的聲請。單以法院核准案件量，我國約是美國的348%。以人口比例來說，數據會更為驚人。美國人口數約三億人，通訊監察案件及人口比例約為0.001%，我國約有2330萬人，其比例約為0.05%。從此角度來說，兩者的倍數會高達50倍，也就是5000%。何以我國及美國間通訊監察的數據有如此大的差異，其間原因，值得注意。
一、原因：我國《通保法》要件過於寬鬆？
我國《通保法》對於得進行通訊監察的案件採取重罪原則，也就是說，只有針對一定重大的犯罪類型才能以通訊監察的方式進行偵查。美國聯邦與我國相仿，也是採取相同的設計。不過，細究之下就可以知道，美國《聯邦通訊監察法》所規定的重罪類型遠較我國來得多。約共有113種犯罪，都得以通訊監察的方式進行偵查，而這個數字還不包括共謀。更不用說，美國《聯邦通訊監察法》還設有「最輕本刑一年以上有期徒刑」的概括規定。由此可知，我國的高通訊監察案件量，並不是因為程序要件較為寬鬆所致。
二、原因：我國法官核發浮濫？
論者或認為，目前通訊監察實務的問題在於法官核發令狀過於浮濫，甚至應課與法官相關刑事責任。然而，與美國實務的運作比較後就可以知道，我國法官核准通訊監察書的比例並不高，甚至是較低。也因此，強化法官審查通訊監察案件聲請的程序，甚至是課與其相關法律責任，並不是解決之道，甚至可能是緣木求魚的作法。
肆、真正的原因：「全都錄」
造成我國目前高通訊監察案件量的成因，不是因為我國《通保法》的要件寬鬆，更不是因為法院草率核准。真正的問題，應該是源自於我國偵查機關錯誤，甚至是違憲的執行方式。詳細地來說，關於通訊監察的執行，目前實務的作法是，在取得法官核發的通訊監察書後，真正負責案件偵查的警察機關（《通保法》的用語為「執行機關」）會依電信業者的不同，將令狀分別送到調查局通訊監察中心（負責中華電信、亞太及大眾電信）或警政署通訊監察中心（負責台灣大哥大、遠傳及威寶）。後者在《通保法》的定位為「建置機關」。建置機關收到相關文件後，就會將電信門號輸入電腦，由電腦錄製下「所有」該門號的通訊。也就是說，只要有通訊發生，無論通話者是誰，無論通訊內容是電話、文字簡訊、多媒體簡訊，甚至是電子郵件，電腦都會與以記錄，並產出於光碟。執行機關平均約三天會到建置機關領取光碟片，再聽取其內容，進行後續的偵查程序。只有極少部份的案件，由於時效的需要，執行機關會直接派員在建置機關「守株待兔」，等待受監察人進行通訊，在第一時間取得通訊內容。美國的通訊監察，都是採取這樣的方式進行。
不可諱言，我國實務主流的執行方式，相對簡
便。但是，以電腦設備一律錄製通訊內容的方式，完
全違背了最小侵害原則的要求，使得通訊監察過於浮
濫，也因而與《憲法》保障人民秘密通訊自由的意旨
完全相左。
一、違憲且違反最小侵害原則
《通保法》第13條第2項本文規定：「通訊監察以截收、監聽、錄音、錄影、攝影、開拆、檢查、影印或其他類似之必要方法為之。」也就是說，不管是即時聽取通訊內容、邊聽邊錄，或是單純的錄音，都已經構成了《通保法》所定義的「通訊監察」。也因著如此，我國實務上執行通訊監察的作法，完全違背了最小侵害原則的要求。
我國《憲法》第12條規定：「人民有秘密通訊之自由」就此，司法院釋字第631號解釋明白表示，國家在限制人民秘密通訊自由時，「除應有法律依據外，限制之要件應具體、明確，不得逾越必要之範圍，所踐行之程序並應合理、正當」，在理由書中也明確指出通訊監察必須要「謹守最小侵害原則」。在法律層面，《通保法》第2條第2項明文：「前項監察，不得逾越所欲達成目的之必要限度，且應以侵害最少之適當方法為之。」本條項揭櫫了最小侵害原則(the minimization requirement)，亦即，偵查機關必須要盡其所能地避免取得及接觸到與本案無關的通訊內容，以維護人民的通訊隱私，並避免執法官員濫用其權限。
從這裡可以清楚地知道，實務上的作法大有問題。一律監錄，再事後聽取內容的作法，除了違背《通保法》的規定外，更是嚴重違背《憲法》保障人民通訊隱私的意旨。以最常見的電話通訊為例，依照現行實務常見的作法，在建置機關於監察設備輸入特定門號後，監察設備便會錄下所有該門號撥出或撥入該門號的通話，無論其是否與本案相關（愛侶或夫妻間的綿綿情話），無論犯罪嫌疑人是否確實是通訊之一方（暫借電話的友人或是父母申辦給未成年子女使用的門號）。也就是說，現行的作法等於是不分青紅皂白地監察（錄音）了一定時間（一個月或兩個月）內所有的通訊（通話、簡訊、WhatsApp及Line等），嚴重地侵害了受監察人的通訊隱私。從另一個角度來說，偵查官員也無從立即確認監察的通訊設備是否確實為犯罪嫌疑人所使用，以致於無辜第三人的通訊會受到長時間的監察，完全曝露於國家公權力之下。此次特偵組監察立法院總機或是林秀濤檢察官女兒的電話，便是非常好的例子。
二、造成偵查機關浮濫聲請
一律先行錄音的方式，對於偵查機關來說，是一個執行成本相對較低的方式，也因此偵查機關會「勇於」大量向法院提出聲請，以進行通訊監察。其後果便是，即使我國法院對於通訊監察的核准率相較於外國（如美國）已經算低，但是整體通訊監察的案件量及人口比例還是遠遠超過外國的統計數據。其中的原因正是因為，在外國，因為（只能）是採取即時監聽的方式，執行成本本身便會促使偵查機關自我審查提出聲請的必要性，妥適分配偵查資源，只就真正有需要的案件提出聲請。反觀我國，因為是採一律先行錄音的方式，執行成本相當地低，自然產生不了實際上的篩選作用，反而是變相地「鼓勵」偵查機關大量聲請。核准率雖低，但是因為母數龐大，自然會有著極高的監聽線數及人口比例。
三、實體法規未能因應實際需要
在我國，無論是賄賂罪或是圖利罪，定罪率都相當地低。其中原因在於，其構成要件在審判證明上極為困難。如賄賂罪的對價關係，或是職務行為，都每每成為法官不得不作成無罪判決的關鍵。這樣使得偵查機關不得不大量仰賴通訊監察，以求獲得堅實的證據，證明對價關係存在等構成要件。反觀美國為了因應這種類型的犯罪，早以制定了虛偽陳述或不當收受餽贈等犯罪，以解決賄賂罪等犯罪要件要求過於嚴苛的難題。當然，此點或許不是通訊監察浮濫的最直接原因，但也應該是主要成因之一。
伍、建置機關的設計
通訊監察的執行中，還有另一個嚴重且根本的問題，就是我國相當獨特的建置機關的設計。在1999年制定《通保法》時，並未有建置機關的規定，於2006年修正時，《通保法》對於建置機關仍未置一語。一直要到2007年修正時，立法者才在第11條第9款增定通訊監察書上應記載「建置機關」，並在同條第2項定義「建置機關」為「單純提供通訊監察軟硬體設備而未接觸通訊內容之機關」，並說明執行機關，只是單純蒐集通訊內容之機關。然而，無論是調查局或是警政署的通訊監察中心，都早在2007年之前，便已經成立。
調查局通訊監察中心於1992年經行政院以台81法字第號函成立，於1993年7月正式運作，但是其遲至2008年《法務部調查局組織法》通過公布後，才取得其組織法上的法源依據。警政署通訊監察中心前身是1998年間所成立的「通訊監察專案小組」，2000年時改任務編組為「偵查第十隊」，2001年內政部警政署刑事警察局組織條例修正時，才改設為通訊監察中心，取得其《組織法》上的正式依據。從法規授權的角度而言，無論是調查局或是警政署的通訊監察中心，其成立的正當性及合法性都是大有問題。
兩個通訊監察中心之所以能夠直接錄製通訊內容，是因為其直接在本身及電信業者間架設一條線路，所有經過電信業者的通訊，無論是否能得知其內容，都會同時經過通訊監察中心。這樣的作法，迥異於許多國家實務操作方式，也因而引發了諸多問題。首先，兩個通訊監察中心都設置於偵查機關（法務部調查局及內政部警政署）之下，也就是說，我國偵查機關擁有著通過絕大多數人民通訊的線路。匹夫無罪，懷璧其罪，姑且不論建置機關內人員是否違法監聽，單單就如此的規劃來說，就即難取信於知情的一般社會大眾。線路在你手上，你說你沒有聽，誰相信？
再者，即便不論通訊監察中心設置的合法性及違法監察的疑慮，其監督機制恐怕也難以取信於人。通訊監察中心握有如此強大的偵查工具（電話線路），應該要有相對應足夠的監督機制，以避免其濫權，恣意侵害人民的通訊隱私。然而，依照現行制度，除了檢察官及法官不定期的檢查外，便完全仰賴偵查（行政）機關內部的自我控制。以前者（檢察官及法官）來說，很難期待其有能力進行具有實質意義的監督；後者則會有包庇及袒護的疑慮。
為要取信於社會大眾，使得通訊監察的執行受到真正實質的監督，釜底抽薪之計，應該是根本廢除建置機關的設置，將執行盡數回歸到偵查機關電信業者的直接合作。這當然會對現行制度造成很大的衝擊，但是就法制面的長治久安來說，應該是條必須要走的道路。