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通保法究竟保護了誰?

劉靜怡

「通訊隱私」在台灣這個具有威權統治監聽歷史的國家裡,向來既是人民渴望追求的目標,但也同時是恐懼的來源之一。台灣在解嚴之後拖延到1999年才立法通過的《通訊保障及監察法》及其真正施行情形,便是此一現象的最佳說明。因為,通訊監察法制的特色,先天上便是人民相對於政府和通訊傳播業者,乃處於高度「資訊不對稱」的架構,國會當時制定《通保法》的目的,除了以落實秘密通訊自由此一《憲法》基本權利之外,尚須平衡執法機關的執法需求、人民的通訊隱私保障,以及通訊傳播業者的利益,而在立法和執法過程中,除了行禮如儀的立法者和執法者之外,真正的「人民」一直處於「未受充分告知」的缺席狀態,也就使得這個資訊不對稱的架構所造成的後果,日趨嚴重,乃至於爆發各種濫權醜聞。
嚴格來說,《通保法》的立法目的,頂多是在於確保執法機關在「必要時」透過通訊監察手段發揮基本執法效能,並不是以增加執法機關的執法能力或執法方便性為目的,也就是不該以擴張政府監控人民的權力為依歸。但是,從過去十多年來《通保法》的執法實況來看,這個基本概念卻未曾受到執法人員甚至以核發通訊監察書(俗稱監聽票)為人民通訊隱私把關的法官應有的重視。此一基於錯誤認知下而建置的《通保法》架構和運作實務,使得馬總統2008年競選時承諾其任內將杜絕非法監聽的主張,自始便註定要以法治笑話收場:檢察總長、馬總統和江院長等人自九月政爭以來的作為,便是證據之一,而正因為《通保法》現行架構根本沒有脫離威權控制的治理心態,所以不免成為遊走於合法與非法之間肆意監聽的溫床,也使得這場法治笑話難以收場。
和一般執法手段如搜索扣押相較之下,通訊監察的進行,本質上是居於客體地位的人民,在犯罪偵查過程中無從察覺的執法行為,對於個人基本權利的侵犯,其實侵犯性更強,所以,對於通訊監察,除了需要以司法監督防止執法機關濫權之外,還必須在法制上建立各種內部監督和外部監督機制,以確保執法機關能夠切實負責,舉例來說,「數量稽核」和「分權監督」,便是其中典型。以我國目前監聽數據眾說紛紜的現象來看,其實不外乎源自於我國從未建立由國會監督的年度通訊監察報告(annual wiretap report)制度,以透明資訊做為公開辯論的事實基礎,長期以來僅以內容簡陋的司法統計年報敷衍了事。以美國法制為例,要求the Administrative Office of the United States Courts向國會提交通訊監察年度報告,內容包括申請監聽之案件數、監聽案由類型、准駁比例、監聽期間統計、續行監聽比例、監聽方法、監聽地點及種類、監聽投入成本、監聽案件起訴率和定罪率等等,都是基本揭露項目,當做司法和國會監督透明化的第一步。反觀我國,最近卻發生監聽統計數據公佈後,司法院以國安局「事後來函要求撤除」為由,將已公開上網的國安監聽資料撤下的荒謬情事。倘若行政院要和司法院建立兩院合作平台,全面檢討現行監聽制度的承諾為真,恐應採取更積極的作為,而非大聲宣示特偵組檢察官聲請監聽0972節費電話程序並無違法,否則,充其量只是再度印證自己藐視《通保法》第22條以下的處罰規定和國家賠償規定的傲慢,以及這種混淆視聽並護短的作為,其實仍然以威權統治心態為根源罷了。
美國的通訊監察法制,長期以來均以正當程序和通訊隱私的保障為基本要求,但上述要求在九一一事件發生之後,應運而生的一連串通訊監控計劃中備受考驗。2013年NSA長期監控通訊的細節遭Edward Snowden透過英美媒體圈內素負盛名的資深司法新聞記者Glenn Greenwald率先揭露後,政府和業者聯手促成的各種通訊和網路監控措施陸續曝光後,美國總統歐巴馬在當年八月底即公開允諾改進監控計畫的透明度,並且任命了Richard A. Clarke、Michael J. Morell、Geoffrey R. Stone、Cass R. Sunstein和Peter Swire等五位學者專家組成the President’s Review Group on Intelligence and Communications Technologies,檢視美國長期通訊監控計劃中的問題,並且提出改進建議。這個五人小組在當年十二月中旬向歐巴馬總統提出Liberty and Security in a Changing World這份超過三百頁的報告和建議,多達四十六項的建議中,即不斷強調應以「分權制衡」、「內外稽核」及「外部監督」提高通訊監察措施透明度。
相對地,台灣不但在通訊監察浮濫長期遭受詬病的過程中,從未看到主政者真正採行任何檢討措施,從九月政爭爆發而通訊監察法制備受抨擊至今,總統或行政院院長也未曾表示過任何澈底檢視通訊監察制度的心意,甚至,無論是業者、政府或媒體,對於長期大規模監控現象,展現的都是低落得令人搖頭的反省誠意和分析報導能力。從法務部針對「2013自由人權指標調查成果」秘密通訊保障自由成績創下新低現象只懂得忙著辯解,到業者對浮濫通訊監察事實的全面噤聲,以及媒體只忙著報導藍綠政客間的鬥爭戲碼,卻不細究我國通訊監察制度的荒腔走板,都是明證。至於因九月政爭而醞釀修法,在立法院審查中的各個不同版本的《通保法》修正草案,也是分屬不同黨派的提案立委各取所需的「補綴式修法」,並非針對《通保法》通盤檢討過後的產物,更不能說不令人感到遺憾。
《 通保法》中最值得注意的規定,是電信業者的「協助執法」義務。《通保法》第十四條第二項特別規定電信事業及郵政機關有協助執行通訊監察之義務,並且進一步規定其通訊系統應具有配合執行監察之功能,若有不履行其協助義務者,依本法第三十一條之規定,可施以處以罰鍰、按日連續處罰、撤銷其特許或許可等之處罰,而相對地,協助執行通訊監察之電信事業和郵政機關則僅得請求必要費用。在這樣的協助執行通訊監察義務架構下,《通保法施行細則》卻建立了具有超越母法授權嫌疑的管制架構,讓「沒有監聽票」為依據的「事實上非法監聽」行為,處於隨時可能發生,但卻不必納入法定監督的不透明狀態。該法施行細則第26條將上述協助義務規定為「電信事業及郵政事業應使其通訊系統之軟硬體設備具有配合執行通訊監察時所需之功能,並於執行機關執行通訊監察時予以協助,必要時並應提供場地、電力及相關介接設備及本施行細則所定之其他配合事項」,內容可以包山包海,並在21條規定電信事業為協助執行通訊監察,應「將電信線路以專線接至建置機關監察機房」,並由NCC掌握要求電信業者配合的裁決權力。簡言之,這其實是一個集結對於通訊傳播業者掌有管制權能的政府機關合力迫使業者必須「違法違憲配合」監聽作業的惡劣體制。
從通訊監察組織的設計應該透過「資訊分權」的模式注入監督可能性的學理角度來看,現行《通保法》規定刻意紊亂通訊監察組織和權能的設計,便是濫權監聽的主要根源。調查局及警政署轄下的「通訊監察中心」,從1999年《通保法》制定至今,從未獲得《通保法》此一「作用法」的充分授權,得以執行合法合憲的通訊監察。即使調查局和警政署相關組織條例事後透過《組織法》讓長期地位不明的通訊監察中心地上化,但絕對難以和2007年《通保法》修正時加入文義曖昧不清的「建置機關」四字直接劃上等號。因此,立法者若有心認真修法,不該是參觀在《通保法》上有「黑機關」嫌疑的通訊監察中心了事,而是應該更澈底理解通訊監察中心實際上如何控制業者線路的架設路線和過程,以及檢調與業者的日常合作動態和措施,是不是已經達到任何通訊和個資均可透過該中心掌握過濾甚至呈報,實際上毋需監聽票也可大聽特聽、根本無從稽核查察的地步。
究其實際,從通訊網路的基本科技架構來說,電信和網路業者乃扮演人民憲法通訊隱私能否受到保護的守門人角色,而如何核發監聽票和通訊記錄調取票,則是確保科技架構不被誤用的監督機制。但仔細分析《通保法》及其施行細則內容,不難發現其貌似中立,但其實是個綁架了本該保護隱私的通訊架構預設模式的惡法,以高度擴張業者在人員、軟硬體設備、資料取得等面向的「協助執法義務」內涵的規定,為檢調大開執法便利的捷徑和後門功能,從憲政和人權學理來檢驗,是先天失衡的違憲設計。尤有甚者,台灣的業者在如此明顯侵害消費者權利的法令制定協商過程中,願意向政府爭取的,似乎僅限於配合通訊監察中心而衍生的設備建置和執行費用如何分擔這種涉及己身直接利益,幾乎未曾捍衛通訊隱私此一憲政民主基本價值。
試問:監聽本該屬於個案執法,在此種各通訊監察中心可以隱身在「建置機關」的旗幟下,透過永久性專線隨時鍵入監聽指令和隨時錄音的架構下,電信業者根本「遠在他方」,如何發揮其維護客戶通訊隱私的基本守門功能?如果業者中華電信事前實質檢視過0972這張監聽票的內容,何來烏龍監聽?倘若在《通保法》的架構下,電信業者連如此基本的正當程序都未參與,豈非電信業者和政府聯手糟蹋你我的通訊隱私?然而,擺在眼前的殘酷事實,或許正是如此。
法務部監聽事件調查報告是未能服人的低劣戲碼,本屬意料中事,那麼,在目前的監聽架構下,到底誰該害怕非法通訊監察呢?恐怕不是基於各自政治利益繼續交相指責推諉的政客,而是沒有特權可以使用陸委會主委手中的保密手機、只能隨時隨地任人宰割的無辜小民。當我們關切《通保法》修正走向時,同時不該忽略的是:當檢警調等執法機關偵查非屬《通保法》規定犯罪類型的一般疑似違法行為時,到底是如何向配合度極高的公私部門調得人民的電話和網路等通訊資料?政府如果真想杜絕違法監聽,不但應該立即修法建立法官核發調取票制度外,是否應該先開誠佈公地說明過去至今檢警調辦案手法,是否都符合民主國家的令狀主義基本要求?例如,當政府向Google和Facebook調取人民網路活動資料時,法律授權依據和程序控制究竟何在?
台灣長期以來是個厭惡監聽的國家,卻也同時是個不管公私部門都相當漠視秘密通訊自由中,關於組織分權控制和正當程序保障雙重必要性的國家,從《通保法》的法制經驗來看,台灣社會的通訊隱私,其實早就被政商雙方勢力基於方便和利益而量身定做的架構決定了,而且從未受到嚴肅的檢驗。目前透過監聽票所提供的程序保障,只是政商合力濫用資訊不透明的優勢所營造出來的科技假象而已。平心而論,在此一政商共犯結構下,「通訊監察」才是「實」,「保障」根本是「虛」,就算大法官說的「隱私合理期待」耳熟能詳,你我對於政商忙著聯手扮演「秘密通訊自由的全民公敵」卻誓言保護的通訊隱私,根本「無可期待」,唯有澈底改造,下定決心廢除通訊監察中心這種通訊監察「作用法」上的黑機關,同時強化立法監督和司法監督等外部監督的強度,並且透過制度設計讓各種外部監督透明化,進而迫使通訊監察運作實務必須透明化,才能勉強實現你我卑微的通訊隱私基本權利。