淺談土地徵收條例的癥結問題
詹順貴
717農民凱道守夜後，訴求政府應在二期稻作可 以收成的120天内完成修改土地徵收條例。台灣農村 陣線民間修法小組亦已開始進行，希望政府部門能迎 頭趕上。
在依土地法（民國26年03月01日施行）實施徵收 的年代，大法官會議於85年07月05日做出第409號解 釋，認為徵收土地是對人民財產權發生嚴重影響，法 律上就徵收之各項要件，應詳加規定，土地法第208 條各款用語有欠具體明確，徵收程序的相關規定也不 盡周全，有關機關應該檢討修正。
行政院内政部因此制訂土地徵收條例（89年02 月02日公布），其第一條第一項雖然規定「為實施土 地徵收、促進土地利用、增進公共利益、保障私人財 產，特制定本條例。」但關於上述大法官會議所要求 應該具體明確的各項法律要件，仍然空泛，不足以保 障私人財產。
茲將現行土地徵收條例主要缺失分述如下：
一、土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需 要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範 圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、 交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共 衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關 及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、 社會福利事業。九、國營事業。一◦、其他依法得徵 收土地之事業。」
(一)但上述大法官會議解釋，所指出的核心問 題，仍未獲得根本解決，例如：
1.所謂「公益」，指的應該是第一條的公共利 益，但如何定義「公益需要」？認定判斷的條件、 標準為何？由誰認定判斷？認定判斷的程序為何？例 如應否舉行聽證程序？完全沒有任何具體明確的規 定。行政機關向以經濟開發，有利於增加GDP、促進 就業為說詞，但此種說法過於單薄膚淺。就私人財產 保障而言，如徵收範圍涉及衆多的土地所有人，且面 積動輒數百公頃時，從憲法第7條宣示的平等權與第 15條規定對生存權與財產權的保障來看，是否也已進 入公共利益的範疇？因為徵收影響所及，不單只財產權的喪失，以農地之於農民而言，在轉業困難之下， 甚至進一步牽涉生存權的核心問題。增進公共利益與 保障私人財產間的平衡，也應該是公益的評估或考慮 重點之一。
1. 所謂「興辦下列各款事業」，第7款以下已非 全然開放式的公共事業，為何可以徵收私有土地？尤 其第10款，更是大開便宜行事之門，任令私人企業可 以藉由促進產業升級條例、產業創新條例、科學園區 設置管理條例等法律，透過政府行政手段強徵人民土 地來做為自己的廠房基地。試問私有企業財團，資力 雄厚，為何不能自己購地而要透過政府強徵民地？歐 美的企業幾乎都是自己買地，為何仍能保有強大的競 爭力？在台灣，從早期的獎勵投資條例、促進產業升 級條例，到最近的產業創新條例，已大量提供各種租 稅優惠，加上攸關競爭力的研發，亦有獎勵補助，為 何仍然扶植不出產業高競爭力？為何企業仍然貪婪農 民土地？
2. 何謂「徵收範圍，應以其事業所必須者為 限」？此一範圍的合理性？如何判斷？誰來判斷？以 竹南大埔為例，群創要地28公頃，為何要透過特定區 計畫手段，區段徵收157公頃，其必要性為何？其他 諸如新竹竹北的台灣知識經濟旗艦特定區計畫，交大 要地33公頃，加上仍不知廠商何在的產業專區尚不超 過120公頃，卻計畫區段徵收447公頃，其必要性又何 在？都市計畫法第12條固然容許為工業發展之需要， 辦理「特定區計畫」，但亦應先行有實際需求，才能 劃設，豈容先行計畫並為區段徵收，再對外招商（等 於對象、需求在計畫時均仍不確定存在）？
(二）因此，土地徵收條例第3條，關於「公益需 要」、「徵收範圍的合理性(事業所必需者為限)」及 「第7-10款所定事業的必要性」均有再檢及進一步予 以具體明確化的必要。
二、土地徵收條例第4條第1項所定，得為區段徵
收的範圍，亦嫌太空泛。尤其從此項第6款「其他依 法得為區段徵收者」連結到都市計畫法第12條，幾乎 可以讓地方政府與金權派系勾結任意透過擴大或新訂 都市計畫、擬定特定區計畫而拿人民財產大做無本生 意。加上第2項又放寬第1項的第1到3款得為先行區 段徵收，從大埔事件的經驗及前述其他特定區計畫來 看，充分顯露其弊病，亦應予以從嚴修改。
三、土地徵收條例第10條第2項所定的公聽會， 是在事業計畫報請目的事業主管機關許可前舉行，土 地所有人(也就是被徵收人)最有知悉的實益，但依實 際經驗可知，被徵收人難以從施行細則第10條所定的 公告程序知悉(一般人亦同）。若等到事業計畫已通過 且已核准徵收，才依土地徵收條例第18條通知被徵 收人，當然會引起反彈、驚慌。建議土地徵收條例第 10條第2項修改為應直接通知可能的被徵收人，盡早 使其知悉需用土地的事業計畫，得以及時反映意見， 以減少日後爭議產生。否則若引起抗爭或社會輿論壓 力，反而更增加行政成本與社會成本。至於其他間接 的利害關係人或一般社會大衆，才用公告方式周知。
四、土地徵收條例第11條的協議價購流於形式， 土地需用機關，甚至在計畫尚未獲核准前，即先行協 議，殊為荒謬，早有地政學者一再為文批評。此條應 再增訂具體的協議程序與要件，並且明訂須以市價為 協議基礎，需地機關提出協議前，應先行訪察市價或 委託鑑價，不得以公告現値做為協議之基礎。
五、土地徵收條例第30條，地價補償是以當期 「公告現値」為基準。我國地價的認定非常紊亂，課
徵地價稅主要依「公告地價」為準；課徵增値稅則以 「公告現値」為準，但二者均與實質「市價」相差甚 遠(買賣契約的印花稅則又以契約所定的市價計算核 課），這也是徵收爭議不斷的重要原因之一，為落實 憲法第15條對人民財產的保障，在不得已情形下的徵 收，其補償金之計算應統一修訂改以單一市價為準。