庭長續任應送人審會審議 —司法院應回歸法制面勿再引發違法續任爭議

錢建榮

謝文定秘書長於6月14日主持99年「一、二審職期屆滿庭長續任審查委員會」（以下簡稱「職期審查委員會」）會議，最終決議續任或不續任幾位庭長，不得而知。然而此項制度涉及「庭長任期制」的政策走向，更攸關司法院對於本屆8位人審委員所提出「未竟之路-我們的共同訴求」的態度，基於人審委員的職責，我有義務提醒司法院，應儘速檢討上述會議結論及其執行方式的合法性。
關於庭長任期的法令依據，乃司法院發布的「司法院所屬一、二審法院法官兼庭長職期調任實施要點」（關於3次的修法背景及重點，請參見我於今年 3月10日在人審座談會的發言或法官論壇發言，如附件）。本要點第2點明定庭長的任期，及很特別的「無連任次數」限制：「地方法院及其分院法官兼庭長之職期為3年；高等法院及其分院、高等行政法院、智慧財產法院法官兼庭長之職期為4年，均得連任」；第5點則規定：「職期之計算，自94年?月?日起開始計算，但84年?月?日以後派職法官兼庭長則以實際到職之日起算」。
84年?月?日以前的庭長因為沒有任期，形成「法官終身職」之上，竟還「庭長終身職」的觀念及現象。絶對權力絶對腐敗，施院長、翁院長主政下的司法院終於決心整頓，因而於84年?月?日發布上述要點，當時要點第2點規定：「地方法院及其分院法官兼庭長之職期以3年為限；如因業務需要，得酌予延長，其延長期間不得逾3年」、第3點規定：「高等法院及其分院法官兼庭長之職期以4年為限；如因業務需要，得酌予延長，其延長期間不得逾4年」。有魄力的司法院，於3年後貫徹任期制，87年5月將地方法院任期屆滿之13位庭長免兼（更有名的則是高等法院刑一庭、民一庭等庭長免兼事件），誤以為「庭長」與「法官」一樣受終身保障的庭長們，展開連串
訴訟，甚至促成後來的大法官釋字第539號解釋（解釋意旨：憲法第81條所保障身分之對象，應限於職司獨立審判之法官，而不及於監督司法行政事務之庭長）。在這波改革行動中著力甚深的呂太郎、周占春前後兩位處長，也因而成為諸多資深庭長、法官的眼中釘。
司法院於89年7月28日修正上述要點，將僅「得延長一次」的規定，修正為「得連任」。須知，無連任次數限制，實質上等於無任期，已侵害「任期制」之核心内涵，所謂「庭長任期制」自此形同口號。這
也是何以幾乎每屆人審委員均不約而同要求司法院貫徹庭長任期制的原因。
本屆8位民選人審委員改弦易張，要求「建立庭長續任應送人審會審議」機制。實則人審委員的此項要求，毋寧是提醒司法院回歸庭長派任的法制面。首先，應全面檢視每位庭長的任期計算及是否屆滿，換言之，84年?月?日以前，及至89年7月28日前所派任之庭長，因為有僅得延長一次之限制，因而一番庭長僅有6年，二審庭長僅有8年，至遲從89年7月27日計算，至97年7月27日止，也就是2年前即全數屆滿，並無適用91年7月28日修正後本要點之餘地。我所以曾私下向處長表示，司法院應於人審會上提出所有庭長初派日之資料，人審委員始得審查是否庭長有無違法續任第3次之情形。藉由本文我再次呼籲司法院，7月 14日的人審會即應備妥此等資料，否則勢必引發司法院是否護航庭長違法續任之爭議。
此外，不論是否89年7月28日前後派任之庭長，於其任期3年或4年屆滿後，竟然由司法院組成所謂「職期審查委員會」來決定是否續任，如此的續任方式，無須經過人審會同意續派，形同違法延長庭長任期，其引發的合法性及正當性危機，不容小覷。
不論依據「司法院人事審議委員會審議規則」或更早公布的「法院庭長、法官、委員遴選要點」規定，各級法院的庭長、法官，經司法院「遴選」或「遴薦」後，其派任與否必須經由「司法院院長提請司法院人事審議委員會審議」（法院庭長、法官、委員遴選要點第2點第5項後段）。換言之，司法院 (長）僅有「遴選權」，並無完整的「派任權」，其派任與否必須經人審會審議通過。因而法官初派庭長時，必須經由人審會就司法院所提出的遴選或遴薦名單，審議決定是否派任，解釋上，人審會甚至可以就司法院的建議名單外，另選擇候選人審議建議派任 (參見上述要點第2點第5項後段：「司法院除依前三項之各項推薦名單外，…擬具與擬補職缺同額之遷調人員建議名單，【連同候選人名冊】，由司法院院長提請司法院人事審議委員會審議」）。
初派庭長時，不論派令上是否註明其任職期限3年或4年，即使派令上未註明，依據「司法院所屬一、二審法院法官兼庭長職期調任實施要點」第2點、第3點規定，一審庭長任期就是3年、二審庭長就是4年，派令上的記載毋寧僅是重覆上述職期要點的規定而已，甚至與職期要點規定牴觸者，該註明根本無效。既然人審會同意的是3年或4年的庭長任期，依行政法上的派任公務員法理，法官經由派任另兼「庭長」行政職 (釋字第539號解釋：法院組織法及行政法院組織法規定之庭長監督各該庭（處）事務，係指為審判之順利進行所必要之輔助性司法行政事務而言），此司法行政主管職的身分及權力，係因為人審會審議同意派
任，司法院始有權以「行政處分」性質之派令派官，人審會同意的處分内容是「附期限」的，於3年或4年後即屆滿，附期限之行政處分，於期限屆滿，該行政處分即往後失效，如欲延長任期（目前「續任」的用詞是有瑕疵的），自然必須經由司法院重新送人審會審議，是否同意再延長若干年或連任一期，否則豈非一經同意，永遠同意？所謂的3年或4年的任期規定形同虛設，顯然掏空「任期」之意涵及制度意義，更是「架空」人審會對於庭長的審議及同意派任權丨
庭長並非由法官普選產生，自然不具「民意基礎」，而庭長正係司法院派任的司法行政長官，其目的在輔助並監督法官，除依據法院組織法規定，為當然的「審判長」（行使法官的職權）外，其就是司法行政上的長官，配合其對候補、試署法官的考評權，及對所屬法官的考績權，庭長絶對是握有「行政高權」的上級長官。臺灣的法官並非經由民主程序選舉產生，而是傳統的官僚體系的「公務員」，因而為保障法官的獨立審判，更形重要。所謂的監督長官自應有任期為宜，因為「絶對權力絶對腐敗」，連最高司法行政首長-司法院正、副院長，憲法都改採有任期 4年及不得連任的限制，各級法院院長的3年任期亦有「得連任一次」之規定，憑甚麼庭長的連任次數竟然沒有限制？而沒有連任次數限制的「任期制」已經侵害「任期」的「事物本質」，是經不起法律及憲法檢驗的（參見釋字第539號解釋）。「庭長任期制」的制度目的，就是得以定期監督及檢驗該行政官職，他方面也是補其民主性欠缺之不足，更別說88年的全國司改決議，翁院長念茲在茲，賴院長堅稱從未改變的「消除萬年庭長」、「庭長審判長化」、「法官無大小」等原則。經由變相無連任次數限制的方式，這與萬年庭長何異？丨如果司法院總是期待有理念的法官自己任滿自願免兼，這不是「法治」，而是因人而異的「人治」，而且是違反「人性」的（道德）標準。
司法院認為庭長是否連任可以經由司法院片面決定的法令依據，應該是「司法院所屬一、二審法院法官兼庭長職期調任實施要點」（以下簡稱職期調任要點）第10點的規定：「審查委員會採無記名表決，主席有表決權。如經出席委員表決過半數認為不應連任者，由司法院提出於人事審議委員會審議；可否同數時，視為未過半數」。司法院因而以「明示其一、排除其他」或反面解釋的文義解釋方法，主張僅有司法院認為「不應連任者，始須提出於人審會審議」，所以「應連任者，即無須提出於人審會審議」。
我常常在公開或私下場合譏諷最高法院祇會文義解釋，最多再來個歷史解釋輔助而已，好像忘記還有體系解釋、目的解釋，更別說其他「準用」，或目的性擴張、限縮，以及因為立法者無意省略，為填補法律漏洞的「類推適用」法學方法。就這個重大的制度而言，司法院顯然也祇會文義解釋，這是我在3月的人審座談會上的印象，我如有誤會，應該道歉，但是司法院應該先拿出一套縝密的解釋、論理及邏輯來說服我們。
我先拋磚引玉。首先就文義解釋，司法院所持的解釋結果僅為該文義之一種，該條也可以解釋為「職期審查委員會」自己無權決定不連任，而應由司法院提出於人審會，因而反面解釋就是得出「職期審查委員會」同樣無權決定連任，而應由司法院提出於人審會，足見該條文義並未禁止「應連任者，仍須提出於人審會審議」的結論。此外，依據司法院的審議現狀，祇要滿3年或4年的庭長，每年均須經該職期審查委員會審議是否續任，換言之，並非一經續任就是3 年或4年，而是每年續任，所以該條亦可解釋為庭長開始連任的第1年滿，司法院即認為不應連任者，由人審會審議是否同意司法院於其連任期間（6年或8 年）未滿前即不予續任，如此規定正是為了保障庭長連任期間的3年或4年信賴保護利益。因而單就文義解釋，就至少有3種結論，而非僅有司法院採取的單一文義結論。
上述3種文義解釋，如果輔以體系及目的解釋觀之，司法院採取的結論顯然就更不可採。很簡單的觀察法，即使司法院修法明定「應連任者，無須提出於人審會審議」，也會牴觸「司法院人事審議委員會審議規則」及「法院庭長、法官、委員遴選要點」規定，因為司法院僅有庭長的「遴選」或「遴薦」權，僅有經人審會審議同意始得派任。觀察整體司法行政命令體系如此，單自職期調任要點本身體系來看也是如此。要點第2點既然明定庭長任期為3年或4年，職期審查委員會就無權自行延長任期，所以才會明定應由司法院提出於人審會，因而該條特別針對「不應連任者」規定，解釋上是為了保障連任後卻未滿3年或4 年即不續任的庭長而設的特別規定，毋寧是最適當的文義解釋結論。
再深論行政法法理。從行政機關及其職權來看，「司法院長」對於庭長的派任權，係與人審會「共享」，不論司法院長或司法院另組成其他委員會，都無權片面決定派任庭長。人審會可是依據「司法院組織法」有「法律」地位的人事審議機關，行政法通稱之「行政官署」(Behoerde)或「行政機關」(Organ)；而僅有行政規則性質的「職期調任要點」所成立的「職期審查委員會」，則是「内部單位」，至多僅是司法院長的幕僚或智庫，絶非「機關」，根本無權僭越「司法院長」基於行政機關地位，所掌有的庭長「提出建議派任權」，換言之，即使依據上述要點第 10點規定，決定續任庭長的也祇能是「司法院長」，絶無可能是「職期審查委員會」，而司法院長並無單獨完整的續任權，他必須與人審會共享此項權力，所以初派的派令行政處分屆滿3年或4年後，庭長的行政長官職務消滅，他當然仍是法官，如果要延長任期或所謂續任，必須再取得派令，而司法院長（實務上還有總統派令，因為庭長均為實任法官）作成派令行政處分前，必須先經過人審會審議同意，這是行政法的基本法理，更是公務員法上的自明之理，司法院以一
紙行政規則性質的「職期調任要點」就想違法架空人審會的同意派任權，且顚覆行政法基本理論及公務員法的實務操作，談何容易丨
上述2項違法結果恐怕是司法院始料未及的，我再簡單整理如下：
第一，89年7月28日刪除得連任一次規定前所派任之庭長，因為有連任一次的限制，就算是於89年7 月27日派任的二審庭長，至遲於97年7月27日任期即屆滿，更別說一審庭長早於3年前即陸續屆滿。
第二，所有延長期間或所謂續任的庭長，換言之，一審任期超過3年，二審任期超過4年的庭長，祇要於第一任任滿後未經人審會審議同意延長或續任，均屬違法派任，其等庭長的合法性及正當性均有疑。
為今之計，司法院首先應更正派令的記載方式，新初任庭長，一律應註明「任期3年（或4年），並於任期屆滿後經人審會審議通過始得延長任期」，以杜爭議。至於已經續任的庭長，均有上述兩大難以解決之違法難題，然而並非沒有補救方法，祇要貫徹庭長任期制，一律免兼，絶對是防止違法風暴擴大的最好方法。6月14日的職期審查委員會決議如非如此，司法院恐怕要有心理準備面對法官及外界的質疑及檢驗。