如何看待特別費之歷史共業？ —特別費之性質、支用方式與範圍認定標準之檢討座談記實

編輯部

不論首長或其幕僚在被偵查特別費時，可能已經離 開行政機關好幾年了，在過去每一年在做核銷的時候， 審計部門都說是沒有問題的，不是每個人都像余文這 樣，過去實際支出的發票仍然幸運的在地下室找到，可 以向檢察官證明當時實際上用於公務，只是核銷的發票 是不對的，所以用偽造文書去定罪，大部分的幕僚人員 可能均沒有保存任何證據，證明過去的支出實際上是用 於公務，所以有非常多的幕僚人員非常害怕會被檢察官 以貪污罪起訴。

為什麼是貪污呢？只要找出一張假發票，不能證明 實際支出是使用於公務的話，那就是貪污。余文是幸運 地找出過去實際上使用於公務的發票做為證據，才變成 偽造文書罪，這是個非常可怕的問題，就是舉證責任到 底又轉到公務員身上了。一個行政人員已經離職了這麼 久，過去審計單位從不糾正的核銷作業，可能都已經銷 毀丟棄的文件單據，現在卻要回頭來證明說我當初使用 於公務，那剛才學者們提到的「罪疑惟輕」，為什麼在 領據的部份可以適用，在單據的部份就不能適用？這完 全是標準不一的狀況。

我大概可以預料未來衆多的特別費案件會怎麼發 展，因為特偵組似乎已經形成一個偵辦特別費的標準。 雖然他們一直不願意統一見解，就是針對領據的部份， 採取兩種方式，第一是完全不調查，第二是，只要能夠 查證支出大於收入，就不構成貪污。

我曾經批評過，這種支出大於收入的標準只需要高 中的或者是初中的學歷就可以勝任檢察官了，因為只 要簡單的算術，從帳戶裡面查出到底幾筆支出、幾筆特 別費收入，還有支出是否大於收入，結案了，不要探究 被告主觀犯意等等。回過頭來看，那如果支出未大於收 入，那就不查了嗎？就直接下結論說是貪污嗎？支出如 果未大於收入，但被告主觀上沒有犯意的話，又該怎麼 處理呢？所以檢察官的標準沒有辦法提供答案。

而檢察官對於單據部份的標準看起來是：逐一清查 單據，所謂的逐一清查就是動用不知道多少人力，譬 如說一張餐廳的發票，檢察官會叫調查人員去那間餐廳 找，問到當時的老闆，給他看這張發票，問當時誰來吃 飯，甚至把那天的菜單拿出來，判斷說那天是不是因公 而必需要宴客，如果是因公宴客那就通過，如果不能夠 查證，無法查證，他也說，盡量認定說可能是因公，如 果被他查到是跟公務完全無關，或者以他自己的標準認 為無關的話，就是貪污，完全沒有空間，這是特偵組的 標準。如果首長確實因公支出了，核銷的發票卻是幕僚 另外莆集來的，這時候首長如果不能證明是因公支出 (很難證明，因為時間已久了），對不起，那就是貪污 起訴。

再回頭看目前被起訴的案例，首長對於莆集發票的 情事，其實可能大部分是不知情的，而莆集發票的這個
事實，是過去的歷史共業的一部份。在目前起訴的案例 當中，被起訴這幾個首長，我姑隱其名的分類一下，依 據他們不同的情況，其實仍可分辨哪些可能牽涉貪污罪 責。如果今天首長特別費核銷的發票是所謂的「外部發 票」（我不稱它是假發票，發票都是真的，所謂的外部 發票就是說，支出是為自己或是其他人消費，而拿與公 務無關的發票拿來核銷），這個外部發票如果是源自於 與首長無直接親屬或身分關係的第三人，譬如說是首長 的幕僚、或是幕僚的朋友、或是幕僚的親戚，這都有可 能是莆集而來，但是實際支出是使用於公務。

可是呢，還有一些起訴的案例當中，首長拿來的發 票，是自己的發票、或是他的家人的發票，這就比較 難解釋，為什麼當首長知道說必須要拿實際的發票才能 辦理核銷的時候，你會拿一張自己或家人私人目的支出 的發票、與公務完全無關支出的發票來辦理核銷？剛剛 有幾位老師也許不願意講明，我覺得在有一些的案子當 中，如果發現核銷特別費的外部發票，是首長或是首長 家人私人支出的發票，這個「故意」或惡性是比較明顯 的（但是報紙及媒體名嘴常常批評的某某人特別費用來 買太太内衣，某某人用來買玩具，常常是錯誤事實，以 訛傳訛）。檢察官在個別的案件當中，應該要去探究客 觀事實是什麼、被告有沒有主觀犯意，如果仍依照特偵 組現在偵辦特別費案的上述標準，永遠都會沒有標準。

黃瑞明律師：謝謝宋律師跟三位教授的發表意見，今天 在座有還有監察委員，來到我們現場，都有在行政機關 任職的經驗，我想對這個問題應該很有切身的感受，是 不是願意跟我們分享你們對這個問題的看法。

陳美伶教授（前行政院副秘書長）：從實務上來講，特

別費的歷史共業，不是只有領據的部份，是整個制度都 是在歷史上的一個不完備的制度，所造成的一個後果， 我認為當時候的設計者應該出來講一些它的緣起和用

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事實上一開始的時候，有兩個名詞一直被大衆誤 會，一個叫「特支費」，一個叫「特別費」。區別在那 裡？在所得稅法上，規定特支費免稅，那這特支費它後 來是什麼？是我國文官裡面，單位的主管領的主管加 給，叫做特支費，當時候設計的也是因為認為當了主管 之後，可能因為身分上的需求會有額外的支出，所以等 於是他薪水的一部份讓他支用，而且這個部分還讓它可 以免稅，所以它編列在人事費裡面。

政務官，或文官裡面比較高層的首長職位，也覺得 他因為職務的關係會有較多需求，但是如果這個費用納 入的薪水，就需要繳稅，如此變得不公平，因為有一些 可能是公務要支出，因此後來就將特別費設計成是業務 費，不是人事費，也就沒有繳稅的問題，而業務費依循 業務費報銷的管道。 回過頭來看，那為什麼半數的特別費不需要發票， 用領據就可以領掉一半？剛剛說的想法很簡單，因為若 真的所有的支出都一定要票據的話，有實際的困難，然 而這是公務上因為職務而需要的業務費，所以會計人員 當然不能告訴你說，你可以拿來做私人用的。所以當特 別費的問題發生之後，我的觀察，這個問題將來的重大 危害，不是這些首長，而是那些無辜的機要人員、所有 的秘書們，因為他們要替首長擔負這樣的責任，有些首 長自己領走了，他可以一張單據都不拿出來，到最後核 銷的時候，會計人員敢去找首長嗎？不可能的，那就是 這些秘書人員，他要去承擔這樣的一個責任。

不過我一直很懷疑，就是在這個案子的整個發展過 程裡面，為什麼主計人員都沒有責任？檢察官的起訴 書裡面說是首長故意陷他們於錯誤，令人不解。如果今 天這樣的核銷是有問題的，一定必須是要公務支出，換 句話說，主計人員有實質的審查權，不是只有形式看說 這張發票是真的發票，我就讓你報銷了，那如果他原來 的解釋是，這個内容必須是公務支出，那你要做實質的 審查，為什麼都不做實質的審查？反而二三十年來就是 如此，包括審計部、包括立法院整個決算報告也都沒問 題，這個是我一直非常不了解的，為什麼在這個過程裡 面，所有主計人員一點點連行政的疏失、行政責任都沒 有，我不知道檢察官是怎麼想的。

再來就是，這個案子發生到現在，我是覺得造成司 法資源的浪費。5位首長的起訴書總共才幾頁，可是起 訴書的附件，每一張發票去查來源，然後追到每張發票 的證人，真的就是這樣一張張的賣場去查價錢是不是一 樣。要把司法資源浪費在這個地方嗎？我覺得如果要我 們檢察官只會辦這種案子，每天去查那些發票，是多麼 可惜，好不容易經過那麼多程序的訓練、養成。

名嘴治國？

至於說未來怎麼去解決，我們都知道說這個案子， 特別費的這一系列的問題，現在司法單位自己要去承擔 後面的後果。但是我也反對所謂的除罪跟特赦的這兩件 事，我覺得不能名嘴講除罪、講特赦，就隨便亂用它， 這讓我覺得台灣這一段時間以來，好像是名嘴在治國， 反而刑法裡的無罪推定原則、罪刑法定主義好像都沒有 在講了，那真就讓學生、初學的人不知道該何去何從。

立法院打算要立法去把這類案子解決，其實大家要 戳破那個國王的新衣，特別費從此以後就把它納入薪資 的一部份，澈底解決這個問題。「公私」之間有很多灰 色地帶，剛有提到杜部長的置裝，從個案子一開始發生 的時候，我就想到呂副總統，副總統出來當然要穿的體 面，她的衣服難道要她自掏腰包嗎？她如果用特別費去 買了衣服，那卸任以後是不是這些衣服都要變成國家的 財產？有這樣的制度嗎？沒有！我也看過買《壹週刊》 的單據也可報銷，因為它裡面報導是有關公務的需求，
因此就必須去買，這到底是公？還是私？都很難去區 分的，因此我覺得制度的解決沒有什麼，反而應該回歸 它的本質，直接納為薪資的一部份，不要再假借各種名 目，迂迴錯置，這就是我的結論。

張富美委員長（僑務委員會）：我一直在猶豫要不要

來，因我可能也是下一個被追訴的人，我在台北市政府 4年，擔任訴願會主委，然後在僑務委員會委員長任内 整整8年，搞不好就是下一波被調查的對象。前一陣子 看了一本書，是江元慶的《流浪法庭30年》，那3位被 告真的是很可憐，我們司法制度實在有很大的問題。就 特別費的部分，我以前都在國外，根本不懂這些報銷核 銷的制度，我記得我在市政府上任的時候，設備都很老 舊，我就用這筆特別費來支付買新的。

更好玩的是，訴願會過去的審理是一個月開一次， 後來我上任後一個月開3次，預算不夠，所以我用特別 費來支應開會的便當費及參加委員的每次出席費2000 元，過了一年半以後，累積了50幾萬元，副市長知道 了，他說：「妳不能這樣花，特別費是給你用的，你這 樣花是不對的。」有一些委員也發現了，為什麼有一部 分出席費是要報稅、有一部分不用報稅，因為每個月開 會三次，一次是由訴願會支出，兩次是由我的特別費支 出，這些委員覺得怪怪的來問我，我才據實以告。

因為對我來說，我什麼都不嘹解，都是秘書在幫我 處理。離開訴願會以後的這些年，我更沒有時間去處理 這些，印章都交給秘書，要核銷什麼的都是由他來做， 所以我特別擔心，以後不知道會發生什麼事，例如像翁 院長沒事，而有些人就有事，那我不知道會被分類在 哪一邊？我也很疼惜我的秘書們，將來會不會發生什麼 事，這個對我的心理壓力也蠻大的。

說實話，剛剛學界的與談人也有提到，要認定有犯 意、要貪這麼一點錢，實在是不可思議。其實一年不 到100萬元，在市政府的時候，特別費的金額反而比較 高，中央政府部會的特別費在立法院被砍來砍去，根本 剩下的不多，例如新聞局長、教育部長，很多的特別費 金額是歸零的，不給你錢花，當做一種處罰。結果這樣 似乎反而好，沒有特別費的問題。

這到底怎麼處理？我覺得這些檢察官不食人間煙 火，我不知道怎麼再做解釋，我同意剛剛與談人所說 的，主計人員其實應該一開始就要告訴我們該怎麼做， 我自己的經驗是會計人員也不見得怎麼高明。舉個簡單 的例子，我在委員長任内常常有駐外人員的調動。有次 把一位同仁從亞特蘭大調到洛杉磯，他發覺買來回票比 單程票便宜，比如說單程要1500美元，來回票打折扣 下來只要1000美元，因此他回報詢問他們一家4口，是 否可以買來回票？會計人員回答說：「不行，既然是單 程的就只能買單程票。」所以他就調到洛杉磯就花了 6000美元。他覺得真的沒道理，如果是他自己和要搬家，他絶對買來回票，因為這樣才省錢。就這樣， 國家平白浪費了2000美元。

談到置裝費，僑委會要派人出去，既使是小小的 秘書也有置裝費，大約新台幣2萬元，讓他可以買一套 比較體面的西裝或旗袍。因此如果是部長要買西裝，我 覺得不能說不合規定。此外，對於檢察官都會再上訴的 部分，有人告訴我，因為檢察官如果不上訴的話，他會 被扣分、成績會受影響，我覺得這樣也是很奇怪、沒道 理，這種規定値得深入檢討。

黃瑞明律師：張主委提到「法庭到底是保護人權，還是 傷害人權的地方？」我想在座也許有很多人感同身受， 台灣法學會和民間司改會長期在關注司法，也都是希望 致力於消除或減低沒有效率的法院所造成的人權的傷害 的問題。最後還有一點時間，是不是還有人想發表寶貴 的意見或經歷?

與會來賓提罔：各位大概可以注意到，在特別費的調查 中，有好幾位居然是很清高的首長，他們對於這些費 用，有的根本就沒有動用，那麼他們怎麼都那麼清白、 沒有事情，他們對特別費是怎麼樣去認定？假如是公款 公用，那他們為什麼會這樣認知？那別的有犯罪嫌疑 的、甚至於被起訴的，那他們為什麼說這些有罪，那麼 這個差別在哪裡？

宋耀明律師：我想我這裡要做一點補充說明，就我對這 些案件的嘹解，其實在許多行政首長，也是經過查證之 後，認為他們在使用的過程中，不但在刑法角度是沒有 責任的，在行政上的角度也沒有責任，原因在差哪裡? 其大部分源自於，大部分的行政首長他的特別費因為非 常的少，他用單據就已經核銷完畢了，不必再用領據核 銷，例如有的首長如法院院長，可能一個月只有一、兩 萬元特別費，他請同仁吃飯，一張發票就可以核銷完畢 了，所以在查證的過程當中，就只是查證那一筆，是否 實際是吃飯，查證比較單純。但不能因為部分首長全部 用單據核銷，而且核銷無誤，就認定使用外部發票的， 或是無法查證實際支出用途的首長就是涉及貪污。

孫森焱教授（前司法院大法官）：特別費的問題讓我想

到另一些事情。有些人偶而為體諒家庭主夫或主婦，有 時候在家不燒飯，全家到外面餐廳用餐，結帳時餐廳出 納小姐常主動問：發票要不要「打統編」？大家都知道 這是因為打統一編號的發票可以報營利事業的「交際應 酬費用」。可是所得稅法第38條明白規定，家庭費用 不得列為費用，餐廳出納小姐會好意的自動提醒，可以 推知索取打統編發票的客人好像很普遍。

依所得稅法規定，如何報支交際應酬費用，有嚴格 規定「應取得確實單據」，申報所得稅時，法律亦訂 有稽徵程序，但從來沒有聽說過，有營利事業將家庭用 餐的統一發票，列為交際應酬費用的單據報稅而被發覺
的。在立法嚴，執法寬的環境下，市民習以為常，好像 已經感覺如此作法，事屬尋常，倫理上毫無罪惡感，法 律上更無犯罪感。

如果這時候檢察官扳起面孔，擺出「包公臉」，撒 起法網，大撈違法者，依所持見解，予以過濾，然後繩 之以法。如此情形，旁觀者，一定同情犯罪嫌疑人，認 為是運氣不好，遇到倒楣的事。嚴格規定的法律，因為 未嚴格執行，形成人民漠視的行為模式，若執法者忽然 心血來潮，繩之以法，豈非預設陷阱，陷民於罪？

這是標榜正義化身的檢察官該作的事嗎？檢察官適 用刑法理論，是否應考慮法律規定與現實之間有相當差 距時，應從犯罪嫌疑人的主觀要件著眼，先促請有權機 關嚴格稽查，教育大衆接受法律規範的法意識，不要搶 先端出刑法伺候百姓。

這是我想到跟特別費有共通點的地方，也是法律的 適用問題。特別費案件因為經過一番折騰，相信往後首 長領用相關費用時，一定會照規章辦理，可是對於為此 類案件被判罪刑服役者，實不勝同情之至。

黃瑞明律師：孫大法官似乎點出了另一個共業，而這個 共業參與的人數，恐怕是「全民皆罪」了。謝謝大家的 參與，我想對於當今社會發生的事情，應該要有理性的 觀點來討論，希望我們能透過這些討論，幫助我們邁向 更進步的法治國家。今天非常感謝諸位來賓的發言，謝 謝大家！ j