國會成了司改絆腳石？
林靜萍
【本期專題】
政治掛帥、積壓法案、不務正業……
司改之路難行
國會再捅一刀
立法院第三會期落幕，不只延遲大法官人選的審查，
該審的司改法案也還在排隊，亟待法制化的指標性法案均未通過，
國會這會期交出一張難看的司改成績單，
讓原本就嶇崎難行的司改之路，更加巔跛。
這款的國會，令人搖頭，未來在歷史上將難逃惡名。
國會成了司改絆腳石？
司改成績單乏善可陳
司法、法制委員會難辭其咎
多項司改指標法案，如：攸關司改基本架構的司法院組織法修正案、
攸關人民訴訟權保障的法律扶助法草案、攸關司法人事興革的法官法草案，
無法在本會期完成審查；而審查下任大法官人事案的工作，
又莫名其妙地被拖延到下會期開議後再說。
整體而言，立法院第五屆第三會期的司改成績單，實在「非常難看」。
有別於過去挑燈夜戰加班審查，立法院第五屆第三會期於六月六日晚間六時廿分休會了。看到電視上出現立法院長王金平率各黨立委微笑揮手，一副「快樂放暑假去」的畫面，相信許多老百姓一點也笑不出來！
根據統計，立法院本會期僅通過五十三件法律案，不但數量遠不及主審預算的第二會期（共通過一○一件法律案），且比起第一會期通過的一百五十四件，更將近少了三分之二。不僅如此，由本會期多項司改指標法案，如：攸關司改基本架構的司法院組織法修正案、攸關人民訴訟權保障的法律扶助法草案、攸關司法人事興革的法官法草案，仍然無法完成審查；而審查下任大法官人事案的工作，又莫名其妙地被拖延到下會期開議後再說。整體而言，立法院第五屆第三會期的司改成績單，實在「非常難看」。
分析立法院本會期議事不彰的原因，有人怪罪於美伊戰事開打在先、SARS疫情蔓延在後，造成國會運作受到天災人禍的影響；有人則歸咎於總統大選前哨戰提前開打，國、親兩黨整合，造成朝小野大，法案審查受到政治力干預，難以順利通過。然而，立院各黨派「再怎麼野蠻，也不該拿司法改革當祭旗」！一來目前司改相關法案，多是依照八十八年全國司改會議的結論所擬，朝野有高度共識，理應全力推動；二來，以目前立法院的素質及職責來看，說白一點，既無從扮演司法改革的「主力」，則起碼應適度尊重司法當局及民間司改人士的聲音，避免成為國家進步的「阻力」。基於以上兩點理由，我們對於第五屆立法委員本會期所交出「質、量欠佳」的司改成績單，感到非常失望。
進一步言，立法院交出一張難看的司改成績單，那麼主審司法相關議案的司法委員會及法制委員會，絕對無法置身事外（詳附表一）。因此，本文以下即進一步分析立法院司法及法制委員會本會期的運作狀況，藉以瞭解司改相關法案在立法院頻頻受阻的成因。
司法委員會的表現
綜觀司法委員會本會期的表現，大致可得到三點結論：一、審查法案的時間及效率有待加強；二、具爭議性的詢答會或公聽會不宜召開；三、法律扶助法及法官法草案無法審議通過，令人遺憾。
一、審查法案的時間及效率有待加強
根據立法院網站所公佈的資料顯示，截至六月二日為止（實際休會時間為六月六日），立法院司法委員會本會期共有七十四個半天，可供審查法案。然而在這七十四個半天中，司法委員會實際用於審查法案的時間，只有三十個半天，不到委員會開會時間的一半（詳附表二）；且本會期經司法委員會審查完畢、院會三讀通過的法律案僅有四件，佔該委員會本會期所有法案的4.5%（詳附表三），兩種數據均顯示，司法委員會審查法案的時間及效率，確實有待加強。
當然，立法品質的良莠，不能全以審查時間的多寡、快慢為斷，然而由以下的說明可知，司法委員會本會期確曾捨部分審查法案的寶貴時間，運用在具有爭議性的報告案或公聽會上。
二、具爭議性的詢答會或公聽會不宜召開
根據立法院網站所公佈的資料顯示，截至六月二日為止，立法院司法委員會花在召開具爭議性的詢答會或公聽會的時間，約佔整個委員會開會時間的一成六，或該委員會非法案審查時間的二成七（詳附表四）。事實上，委員會要求政府官員到會報告正在偵審中（如：拉法葉軍購案、高雄市議員賄選案）或已經判決確定的司法個案（如：前總統夫人曾文惠女士控告前立委謝啟大、馮滬祥誹謗案），不但耗費時間，而且非常不適當。此外，司法委員會在本會期末一連三天打算以「法官法草案擬具『大法官章資格審查及同意權行使程序』公聽會」的名義，實質審查下任大法官被提名人資格的作法，也引起外界「名不正、言不順」的爭議，以上情況，都值得往後會期的司法委員會借鏡。
三、 法律扶助法及法官法草案無法審議通過， 令人遺憾
由附表三可知，攸關無資力平民訴訟權保障的法律扶助法草案，雖早在第二會期即經司法委員會審查完畢，進入朝野協商階段，然因行政院主計處、司法院等相關政府機關及部份政黨協商代表對「法律扶助基金會」以為期十年、每年編列十億元預算的方式籌措基金，沒有共識，以至於本會期仍無法送交院會三讀通過。當然，一旦碰上國家財政吃緊，立意再好的法案都可能因此受阻；然而，由立法院本會期仍一口氣通過政府將近一千三百億元的追加預算看來，法律扶助法草案不獲青睞的原因，與其說是「錢」的問題，不如說政府及立法兩部門對司改與無資力平民的訴訟權不夠重視。
相較於法律扶助法草案，上屆立委任期即曾提出的法官法草案，命運更是多舛。甚至，即便法官協會、檢改會、律師公會全聯會、台北律師公會及民間司改會順利在這會期將更具共識的民間版法官法草案委請立委重新提案、付委，但因為司法院及部分執政黨立委在全力推動司法院組織法等「司法院定位相關法案」之餘，不想「橫生枝節」，因此截至本會期結束，法官法草案仍待在司法委員會排隊待審（詳附表三），令人扼腕。
法制委員會的表現
司法院組織法修正案未能於立法院第五屆第三會期順利通過，主審司法院組織法的法制委員會應負最大的責任。不過，深究其原因，有法制委員會結構性的問題，也有委員個人的因素。具體而言，可細分為三：一、任務包山包海，排擠司改法案審查時間；二、朝野密室協商取代委員會正常審查機制；三、部分立委意見，有待斟酌。
一、 任務包山包海 排擠司改法案審查時間
依據立法院程序委員會組織規程第五條第一項第十一款前段規定，凡有關政府機關組織法律、官制官規、研考事項、公務人員權益事項及其他不屬於各委員會審查事項之議案，均歸法制委員會審查。因此，即便法制委員會本會期審查法案的時間達委員會開會時間的六成一（詳附表五），且經委員會審查完竣的法案達六十七件，約佔總件數的二成六（詳附表六），但整體而言，能審查司改法案的時間，仍嫌不足（詳附表五）。
二、朝野密室協商取代委員會正常審查機制
在委員會沒有充分時間可以審查司改法案的情況下，「黨團協商」（立法院職權行使法第68條參照；一般通稱「朝野協商」）的機制幾乎已取代委員會正常審查法案的功能。以眾所矚目的司法院組織法修正草案為例，雖然該法早在四月七日即經法制委員會審查「完竣」（詳附表五），但最後仍因朝野協商不成，而無法在本會期三讀通過。
平心而論，朝野協商對議事運作的幫助，確實不容小覷，但朝野協商不公開、不透明的特性，不但易予少數人「上下其手」的機會，也易予人「密室政治」的疑慮。因此，未來如何健全委員會正常審查法案的功能，而非過度倚賴民意無法監督的朝野協商機制，實是立法院應該正視的課題。
三、部分立委意見 有待斟酌
司法院組織法修正草案本會期在立法院法制委員會待審時，先有委員提出「大法官（含司法院正副院長）應設六十五歲年齡上限」、「終審機關無庸合併」的版本；到會期即將結束，又有政黨協商代表提出「大法官釋字五三○號解釋無權要求立法院何時完成立法」，以及「要在司法院組織法施行法修正案中加入兩年後施行的『日出條款』」等意見，凡此種種，均引起法界及輿論廣泛討論。雖然，立委的提案權應予尊重，但就事論事，部分在野黨立委的意見，仍然有斟酌的必要。首先，就大法官（含司法院正副院長）的資格而言，我們認為學養、能力及操守，遠比身分證上的年齡來得重要。其次，「司法院審判機關化，且終審機關應予裁撤合併」，更是八十八年國民黨主政時全國司改會議的結論，若部分立委執意推翻此一朝野共識，另起爐灶，則司法改革恐因「進一步、退兩步」，永無完成之日。再者，不論大法官釋憲宣告法律立即失效或要求立法院限期立法，都是憲法賦與大法官的權力與責任，一旦立法院不尊重大法官解釋的效力，甚或逕自立法將違憲狀態再延長兩年，如此一來，勢必要承受製造憲政亂象的罵名，立委諸公對此豈能不慎乎？
期待立法院莫成為司改的絆腳石
由於第五屆立法委員在第三會期留下諸如：審查大法官被提名人資格，及司法院組織法修正草案等功課尚未完成，因此，可想而知立法院下會期九月份開議後的時間壓力，勢必非常緊迫（不論大法官行使同意權或司法院組織法修正案，均應在今年十月前通過）。所謂往者已矣，來者猶可追，在此，我們謹期許立法院能成為國家進步的推手，而非司法改革的絆腳石，在下會期交出一張漂亮的司改成績單！
（本文作者為民間司改會執行長／律師）