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談「聯邦檢察官」(The Federal Prosecutor)

Robert H. Jackson

1940年4月1日,星期一早晨,檢察總長傑克生 (Attorney General Jackson)對來自全美國各聯邦司法管 轄區的聯邦檢察官(United States Attorneys)做了以下的 演講。這些聯邦檢察官是出席在首都華盛頓司法部會議 廳(the Great Hall at the United States Department of Justice in Washington, D.C.)所舉行的全美聯邦檢察官第二次年會 (Second Annual Conference of United States Attorneys)。
傑克生此時才剛接任檢察總長職位3個月,他在演 講中提出了他心目中,一位聯邦檢察官的行爲應該如何 才算是正確、有道德的行爲。
羅伯•傑克生(Robert H. Jackson)是美國司法史上 最受推崇的一位檢察總長(Attorney General),也是一 位備受尊敬的大法官(Justice of Supreme Court)。他曾在 二次大戰後的紐倫堡大審(Nuremberg Trial)中,擔任美 國方面的首席檢察官(Chief Counsel)。本篇内容,「談 聯邦檢察官(The Federal Prosecutor)」,是羅伯•傑克 生於1940年剛接任美國檢察總長不久後,於全美聯邦檢 察官第二次年會上所做的一次演講,距離今天已經70年 了。這篇演講的内容,是美國學術界、實務界討論法學 倫理(Legal Ethics),或檢察官權力議題時幾乎一定會 引用的一篇文章。他在演講中對檢察官的強大權力及其 潛在弊病的深刻批評,以及對檢察官的諄諄告誡以及期 許,更是美國各界推崇備至的經典名言。傑克生的生 平經歷十分豐富精彩,在維基百科(Wikipedia)、傑克 生紀念中心(Robert H. Jackson Center, www.roberthjackson. org)以及網路上可以找到相當多的參考資料。
傑克生指出,檢察官擁有國家授予的強大執法權 力,這個權力足以影響人民的生命、自由以及名譽。因 此,當檢察官爲善時,他是社會中最善良的一股力量, 但當他所作所爲心存惡意或是懷有牟劣動機時,他也 是社會中最壞的一個人。還有,如果檢察官必須選擇 案件來辦的話,他會特意選擇某些人士做爲被告(If the prosecutor is obliged to choose his cases, it follows that he can choose his defendants)。結果是,檢察官會濫用他的權 力,起訴不該起訴的人或是弱勢族群,以及他所憎惡或 是妨礙他個人利益的人,而這正是檢察官濫用權力最可 怕之處。
關於「檢察一體」的問題,傑克生也明白指出,爲 了維護司法威信,必須維持某種程度的中央集權式指揮 管理,以便統一法令見解,統一執法。
傑克生最後則提出一個優良檢察官所應具有的特 質,即應體會公平遊戲的意義與運動家精神,才能成爲 一個眞正的「正義守護者」。
國内長久以來縱容、鼓勵檢察官違法濫權而毫無約 束及懲處機制。檢察官濫權起訴或不起訴,以致造成許 多冤、錯、假案,每年無辜受害的家庭不知凡幾。還 有,檢察官儀式性而且毫無節制的不斷上訴,不僅嚴重 浪費寶貴的司法資源,更是對無辜被告一種長期身心上 的折磨,造成無辜被告身心、名譽、家庭、以及財產上 的永久傷害,而受害者卻還求償無門,長期以來累積的 民怨不可謂不深。
國内檢察官種種有違社會公平正義的行爲,不僅一直受到執政者的默許與縱容,職司公平正義裁判的法 院,對於檢察官的違法濫權行爲也一向視若無睹,甚且 曲予維護,更間接鼓勵了檢察官違法濫權。從這些年來 陸續爆發出來的檢察官嚴重違法濫權醜聞,以及「特別 費案」,檢察總長的不作爲,以致南北不同調,破壞了 執法的公平、公正性,嚴重損及司法威信,在在指出我 們迫切需要進行大幅度的司法改革。對於執法人員的操 守、能力以及職業倫理,應該有更高的道德標準與更嚴 格的紀律要求,對於違法濫權的檢察官應該確實課以民 刑責任,對於遭受濫權侵害的受害者,也應優予補償, 還其公道,這樣才是建構一個公平正義的社會應有的態 度。羅伯•傑克生在70年前所發出的眞知灼見,實在値 得國人再三閲讀深思。
在華盛頓執政當局可以容許的誇張程度範圍内, 可以說,今天齊聚在此地的是承平時期我們國家中最 有權力的一群人。在美國,檢察官擁有比其他任何人 都大的權力,足以影響人民的生命、自由以及名譽。 他擁有的裁量權力十分強大。他可以對任何一位市民 進行調查,而且還可以向大衆公開聲明,以帶有隱藏 或是毫不掩飾意圖的方式來進行,如果他是那樣的 人的話。檢察官也可以採取迂迴的手法,只把該位市 民的朋友們找來訊問。檢察官可以下令逮捕,可以在 秘密的程序下向大陪審團提出案件,而且可以只憑他 單方面所提出的事證,使一位市民遭到起訴,接受審 判。他也可以在審判前撤銷案件,以致沒有機會審判 被告,或是維持起訴,而使被告接受公開審判。如果 被告被判定有罪時,檢察官還可對於量刑内容提出建 議,可以請求判刑、請求將被告交保、或是請求判處 緩刑,而且當被告入監服刑之後,還可決定被告是否 符合規定而准予假釋出獄。當檢察官為善時,他是社 會中最善良的一股力量,但當他所作所為心存惡意或 是懷有卑劣動機時,他也是社會中最壞的一個人。
以上這些權力被授給了我們的執法代理人,因為這樣一個執法的力量有必要依託在某一個實體上。給 予執法者這個執法權威的人希望做出正確的事情一他 們希望消滅犯罪一但他們也希望能夠保留美國傳統文 化中最美好的東西。
正由於執法者的權力十分廣泛而強大,可以動用 政府所擁有的一切力量,而不是個人的力量,去打撃 任何一位市民,所以,聯邦地區檢察官的任命自始就 受到保障,必須經由總統提名,經過參議院認可通過 之後才得以派任。所以說,各位是先獲得政府立法及 行政兩個部門共同的認可,信任各位的人格之後,才 得以接掌聯邦檢察官的職權的。
在各位執法的轄區範圍内,各位執法的義務以及 執法的方式,絶不可完全屈從於華盛頓執政當局方面 的要求,也不當任由中央集權的司法部來剝奪。除了 檢察官主動請求華盛頓方面提供協助之外,各地區檢 察官在處理案件時遭到撤換的情形,是非常特殊而且 極為罕見的事。還有一件很明確的事情就是,由於檢 察官瞭解轄區當地的民情民意,他和法院接觸,熟悉 法院方面的觀點,而且他也知道陪審員所代表的群體 成員的感受,檢察官所做的任何判斷極少被推翻的。
但是,經驗也告訴我們,某種程度的中央集權是 必要的。如果沒有統一的指揮,不同地區的檢察官在 適用同一法令時,會產生不同的見解,採取不同的作 為,或是對於同一政策做不同的解釋。還有,說的客 氣些,不同地區的檢察官,工作勤奮的程度不同,工 作的熱忱也不一致。為了要提升政策及檢察官執法作 為的一致性,並設立一些工作的準則,以及提供某些 特別的協助,某種程度的中央集權管理是必要的。
我們的問題當然是必須平衡各種相互衝突的利 益。我希望能避免干預各地區檢察官的執法行為,以 免削弱檢察官執法時的威信及影響力。但我們也必須 要求各地區遵行統一的政策,採取統一的見解,以維
這次全國執法者大會的最好結論’應該是再次要求 大家應保持公平遊戲的精神及從事善良行為,這些會使 聯邦檢察官執法時更具活力。各位所擔任的職務非常重 要’也非常獨立’只要你在執法時保持勤奮、嚴格、強 而有力的態度的話,你自然就會堅持公正不阿。
儘管在某些情形下,從技術上說,政府輸掉了案 子,但如果正義確實獲得伸張,那麼實際上政府是贏 得了訴訟。每位從事政府公職的律師(譯註:即檢察 官),當然有理由希望替自己留下良好的工作紀錄。但 是他也必須牢記一件事情就是,最讓人警惕、最嚴厲、 但也最公正的裁判,就是他自己的同行。同行對同行的 相互評價,不是只看工作的結果如何,也會看執行工作 的品質如何。名譽被稱為是「個人日常生活的投影」, 如果一位檢察官不顧必須公正執法的職業倫理,—味追 求獲勝的統計數字,那麼他的價値觀是扭曲的,他的人 格也是有缺陷的。不管是未來希望成為法官,就像許多 檢察官現在做的一樣,或是以後回到民間執業,檢察官 個人的最佳資產,就是人們認為他在執法時的態度是公 正客觀、合於情理、而且公平正義的。
聯邦檢察官現在已經受到限制,不得參與政治活 動。我相信,如果真心誠意的接受這個法案的精神 以及内容的話,可使許多檢察官免除不必要的不當活 動,而在此之前,這些不當活動還被視為是為政治服 務時理所當然的事情。還有一件非常確定的事情就 是,檢察官一旦跟陰謀詭計、政治募款、特定黨派的 活動扯上關係時,他的立場和往來關係最後會給他帶 來許多麻煩。我認為賀奇法案(Hatch Act)可以做為檢 察官的護身符,當有人希望利用他們身為檢察官的威 信,要求他們參與政黨運作時,應該以此作為抵擋。
檢察官之所以必須儘可能的保持超然中立、公正 無私的立場以對待社會中的所有群體,有一個非常重要的原因。法律本身不會自己執行,執行法律也不該 是盲目無方向的。檢察官所面臨最大的困難之一,就 是他必須選擇案子來辦,因為沒有任何一位檢察官可 以對於所有提出的檢舉或投訴全部加以調查偵辦。如 果司法部還假裝以為可以偵辦所有可能違反聯邦法 律的行為的話,十倍於現在的人力都還不夠。我們知 道,沒有那個地區的警力可以絲毫不苟的嚴格執行交 通法律,真要那樣做的話,每天早上就得把一半以上 的汽車駕駛人通通逮捕。一位檢察官特別必須做的 是,必須選擇那些行為非常大膽囂張、對社會大衆傷 害最大、而且證據最明確不疑的案子來辦理。
如果檢察官必須選擇案件來辦的話,他會特意選擇 某些人士做為被告(if the prosecutor is obliged to choose his cases, it follows that he can choose his defendants)。檢察官所擁有的最可怕的權力也在此:他會選擇他認為應 該加以繩之以法的人來起訴,而不是選擇真正應該起訴 的案件來起訴。翻開法典大全,裡面有各式各樣的罪 名,檢察官幾乎可以輕易的找出一條法律來指控任何一個人,指控他的某些行為在技術上違反了該條法律規定。在這種情況下,問題就不在於是否發現了犯罪事 實,然後要找出犯罪者。問題變成是,先選好對象,然 後找尋可以套用的罪名,或是啓動偵訊機制,然後指控 他違反了哪些法律規定。被檢察官所討厭的人或是檢察 官想要為難的人,或是社會中不受歡迎的族群,都會被 選為指控犯罪的對象,這正是檢察官濫用權力最危險之 處。在這種情形下,執法行為變成和個人有關,被告真 正所犯的罪,其實是因為不受統治者或是主流群體所歡 迎、政治立場上選錯邊、被檢察官所t憎惡或是阻擋了檢 察官個人的利益。
在社會充滿恐懼或是狂熱的年代裡,政治團體、 種族團體、宗教團體、社會團體、經濟團體,都有極 佳的動機,大聲要求將某些人或某些族群置之於死 地,因為那些人的言行觸犯了自己。我們在處理涉及 所謂「顚覆活動」的案件時,尤其需要保持公正,而且必須要有勇氣。這些案件處理不當的話,很容易 危害人民的自由權利,因為檢察官自己本身也沒有一 個明確的標準,不像謀殺罪或是竊盜罪那樣明確,可 以決定哪些行為構成「顚覆活動」。讓勞工階層、領 取社會補助者、或是那些在生死邊緣掙扎的人可能獲 得利益、而且對他們有幫助的行為,都有可能被某些 人認為具有「顚覆性」,因為他們個人的財產利益可 能因此受到傷害或是受到影響。坐在辦公室裡的人, 對於任何企圖改變統治秩序的人的行為,很自然的傾 向認定具有「顚覆性」。我們憲法中某些最堅定的 信仰也曾一度被認為是有「顚覆性」而受到懲罰。 我們千萬別忘了,就在不久之前,「Republican」和 「Democrat」這兩個名詞,還是帶有惡意的渾名,用 來指稱有極端傾向的人,代表著企圖「顚覆」現行秩 序的意思。
我們在執行法律以維護國家的生存與完整時,對 於任何一個違法「行為」,以及每一個違法「行為」 當然都要加以控訴,但必須是公開而且明顯的行為才 必須指控。如果只是意見的表達、舉行會議或集會遊 行、向國會請願、散播消息或是傳播意見,就不應該 提出指控。我們行事必須非常的小心謹慎,才可以維 護憲法賦予人民自由權利的精神與宣示,而這正是聯邦檢察官的責任。
各位另一個微妙的工作就是必須區分聯邦與地方各自執法的範圍。各位必須牢記在心的是,我們所應關切 的是只有那些經過國會立法,認為觸犯了聯邦法律的行 為。我們必須對這些行為提出指控,不管地方的反應是 如何,也不管是否是因為地方執法不力,更不管這樣做 究竟是幫助了,還是傷害了哪些地方政治人物。
但是,出了聯邦法律管轄的範圍之外,在我們的 政治組織結構下,每個地方都有各自的權力,可以制 訂自己的執法標準以及道德規範。還有,合衆國的道 德規範就像它上空的天氣一樣,變化多端。舉例來說,某些州立法並且允許賭博。某些州立法禁止,但 行政上卻保護賭博。還有些州則是完全禁止賭博。像 這樣對於同一件事情,各州執法態度有異的問題,還 有不少。聯邦政府不可能在某一州執行一種法律,而 在另一州則執行另一種法律。聯邦政府也不可能在執 法寬鬆的州採用嚴格的執法標準,而在執法嚴格的州 採用寬鬆的執法標準,而且還期望最後不會激起地方 的強烈反彈。雖然有時候地方會企圖要求我們介入當 地的事務,而這些事情是我們認為不恰當的,這時, 不使聯邦司法公權力捲入地方政治而受人質疑的唯一 的長期政策就是,只須專注於嚴格而公正的執行聯邦 法律,讓那些紛擾自行去沈澱,完全無須理會最後結 果如何。我們不允許地方勢力阻撓聯邦法律的執行, 同樣的,我們也不應該試圖擴大我們的權力範圍去千 預地方事務。而且,如果聯邦檢察權直接介入是違法 的話,也不應該利用檢察權的影響力試圖間接介入。
一個好檢察官應具有的品格特性是難以具體形容 的,就像何謂紳士一樣的難以定義。不瞭解其内涵的人 還是無法理解。體會公平遊戲的意義和具有運動家精 神,應是防止濫用權力的最佳保證。能夠調和激情與善 良人性,追求事實真相而不是受害者,為法律而不是為 黨派利益而服務,以謙遜的態度來完成任務,全體人民 的安全是仰賴具有這樣品格的檢察官來保護的。