歹戲拖棚？─談行政法院限量分案
蔡朝安、鍾典晏
自從新行政訴訟法於2000年7月1日施行以來，由於新制擴大行政訴訟類型，加上人民自我權利意識抬頭，且行政訴訟是取採免徵收裁判費的無償使用制度，因而訴訟案件數量累積迅速。尤其是管轄中央政府所在地的台北高等行政法院與最高行政法院，因起訴或上訴案件量過多，為避免承審法官過重的案件負荷與維持裁判品質，於是分別採取「限量分案」的措施加以因應。
台北高等行政法院與最高行政法院的每位法官每月僅受理固定數量的新收案件，每件繫屬行政法院的新案件，皆按遞件日期依序排列，而因行政法院每月新收案件總量大於法官每月分案的總量，故新收案件均需排隊等待分案及決定受理法官，在實際分案予受理法官後才加以審理。行政訴訟案件並非如民、刑事訴訟案件，於原告起訴後或上訴人提起上訴後，立即分案交由承辦法官進行審理，並依審理進度作成裁判。
審理速度比不上課稅週期
以現行稅務訴訟實務而言，自國稅局發單補稅起，如果納稅義務人不服原處分，依法須先向原處分機關即國稅局申請復查。復查如遭國稅局駁回，而納稅義務人仍有不服，則須向各區國稅局之上級機關即財政部提起訴願。如訴願又遭財政部駁回，納稅義務人方得向該管高等行政法院提起行政訴訟。而自申請復查日起至作成訴願決定，一般情況下約費時1年左右；提起行政訴訟後，又因高等行政法院與最高行政法院實施限量分案，自起訴狀遞送至高等行政法院開始，約莫1年的光景，人民才盼得承審法官開庭。如案件事實無須另為事實調查或補充法律主張，經進行準備程序及言詞辯論程序兩次開庭後（約3個月）後，人民即可收受高等行政法院的判決書；如案件事實尚須另為事實調查或補充法律主張，則將視法院開庭調查之次數而定，一般而言至少約需費時半年至1年。如納稅義務人不服一審高等行政法院的判決續行上訴，自遞狀時起至二審終局判決送達，又約莫經過1年至1年半的時間。是以，依現行稅務行政救濟實務，一件稅務案件如要獲得終局的確定判決結果，自國稅局發單補稅起，到最高行政法院判決送達日止，往往已歷經了3、4年的滄桑。
然而，隨著時間遞嬗，滄海也已變成桑田。而因國稅局補稅或處罰有長達5年或7年的核課期間，再加上漫長而久遠的行政救濟程序。過往的事務，人的記憶因淡忘而變得模糊不清。許許多多的人證或物證也因事隔經年，而逐漸凋零或煙消雲散。
稅務案件與民、刑事或其他行政訴訟案件之不同點在於，稅務爭執多為同一，且因隨著課稅週期而不斷滋生。例如，就公司的研究發展支出得否適用促進產業升級條例關於投資抵減相關規定的案件而言，因公司研究發展多具有持續性，且研究計畫多跨越數個課稅年度。如果某一研究計畫支出申請適用投資抵減，其後於核課期間內，若國稅局剔除其中某一課稅年度研究計畫支出，即代表核課期間內的同一研究計畫支出亦將遭到剔除的命運，這也代表往後該同一研究計畫得否申請適用投資抵減亦將產生爭議。如果經由行政救濟程序，不能迅速給予納稅人或國稅局一個最後確定的答案，將衍生後續無數同一案件類型的紛爭產生，增加納稅人與國稅局後續救濟處理成本，行政法院亦將面對堆積如山的同一爭議訴訟案件，並可能因而排擠其他訴訟案件的處理，遲滯相關訴訟案件或法院整體的結案時程。
又例如日前沸沸揚揚的權證課稅案，首宗行政法院判決為台北高等行政法院92年度訴字第157號判決。該案為大華證券股份有限公司87年營利事業所得稅補稅事件，經財政部於2002年11月11日駁回大華證券的訴願後，遲至2004年10月28日台北高等行政法院才作出一審判決；而該案提起上訴後，至本文截稿前最高行政法院仍未作出確定終局判決。然而，同一爭議之權證課稅案，不論是大華證券公司其餘年度營利事業所得稅案，或是其他證券公司各年度權證課稅案，目前多仍繫屬於台北高等行政法或最高行政法院中，並均仍懸而未決。相關證券商與國稅局人員在可預見的數年內，恐將為此同一爭議案件忙得焦頭爛額，並投入可觀的人力、物力及時間成本。
行政救濟市場供需失調
法治國的目標在追求法的安定性與法的明確性，人民亦希望能從救濟程序中迅速獲得終局而明確的答案，讓法律正義能得以有效實現。雖然說稅務訴訟的發生，多半是肇因於稅務法令的不完善，但是司法既然是為人民存在，如果行政法院就爭訟個案不能給予納稅人或國稅局適時的裁判，使納稅人獲得迅速的救濟，恐將使人民懷疑司法機關是否有能力作為正義的最後一道防線，對司法的信賴將大打折扣。而訴訟程序曠日費時的結果，往往可能因事隔多年，造成納稅人就相關人、事、物的舉證困難度增加，而無法恰如事實地澄清國稅局或行政法院的疑慮，因而容易遭致敗訴判決。縱使數年後獲得最終勝訴判決，納稅義務人所花費的心力、勞力、時間與費用，恐怕也已遠遠大於判決給予的遲來正義。
行政法院採取「限量分案」的措施，短期內固然可能達成避免法官過重負荷的目的，但長期來看可造造成的惡果卻是：人民懷疑司法的功能不彰，因而減損人民對司法的信賴。如果人民渴求大量的司法資源，司法院是否不妨考慮提供充分且專業的法官、重新配置司法資源，或其他適當的措施，以滿足行政救濟市場的需求？
遲來的正義，不是正義。獲得勝訴判決當然可喜可賀，縱使獲得敗訴判決，至少一顆掛念未決的心，可以安定了下來，免受數年懸而未決、繁瑣程序的煎熬。為了「建立溫暖而富有人性的司法制度」的理想與願景，司法院確實是到了該好好檢討「限量分案」措施的時候了！