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拚治安?先拚警察獨立與專業!

馬在勤

近日連續發生重大刑案,民眾感覺治安日益惡化,警政高層承受龐大壓力,而提出許多自認為迅速有效的治安「回春妙藥」。基層員警也忙於隨著長官起舞拼治安。台灣治安出了什麼問題?警察欲拼治安面臨如何的困境?在此,想就我國警察之「獨立性」與「專業性」二個層面加以思考。

首先是警察獨立性問題。警察是帶槍的執法者,應該是屬於強勢者,事實卻非如此。問題出在我國警察毫無獨立性可言。警察系統自戒嚴時期由軍方控制主導,逐漸轉由專業警察教育系統養成的人員取代,似乎在進入民主體制後,已邁入依法行政之時期。然而,警察人員對於自身長久以來作為執政者用來鞏固政權之工具,以及為執政者服務為主,對於民眾服務為次之戒嚴心態未曾解除。故先天上對於抵抗外在干預之能力幾等於零。政黨輪替後,執政者對於運用警察成為鞏固政權之工具仍然樂此不疲,不斷以人事權、預算權,與警察掌管治安機器所能釋出之利益(大至選舉查賄時選擇性執法,小至地方特種行業之利益共生)進行交換。缺乏獨立性之警察造成治安政策由上而下、外行領導內行。最嚴重的是號稱專業之諸警察長官,毫無勇氣說「不」,對於種種急病亂投醫的偏方,照單全收。從犯罪零成長,到治安紅黃綠燈,難道全台灣的警察都不知道這些政策的愚蠢?但可悲的是,沒有一位警察高層有勇氣向上級點出這些政策只不過都是國王的新衣!

此外,警政署之層級過低,亦成為警察獨立性阻礙重要原因。現代犯罪發生之原因層面牽涉頗多,內政、經濟、交通均有關礙,故犯罪偵查頗需之各單位之配合。惟以現在警政署之層級(遑論刑事警察局層級)僅為行政院之二級單位。無法參與行政院會議,每當與其他一級部會協調(應該用「請求」才對)查緝犯罪配合事項,總是被當成耳邊風,難收全面打擊犯罪之成效。更諷刺的是,當各一級部會遇到執法障礙需要警察支援,向警政署要求時,卻是給了五毛還要一塊。這一來一往,讓警察專注職掌業務的空間更加縮小。從此次行政院欲拼治安而召開跨部會之治安平台聯繫,足證行政院也理解完整之治安政策無法只靠警察層面完成,需要與其他部會協調。長遠來看有必要建立高階、制度性之治安單位統籌治安政策。筆者建議應仿效日本於行政院下成立「治安委員會」,以超黨派之委員掌理重大治安政策及重大警察人事權,以阻絕外來力滲透警察專業,保持警察之獨立性。日本在二次戰後開始引用此一機制,迄今仍運作良好。

再來是警察的專業性:社會多元化後,犯罪行為也益發多元,隨著科技的發展,犯罪型態、分工及專業的程度令人不得不驚訝。而警察必須隨著犯罪型態之變化而隨時應變,在最短時間內破解犯罪手法,有效嚇阻打擊犯罪。但現行我國警察養成及在職教育,表面似乎展現出專業之模樣,但實際操作卻問題重重。最大的脫節,在於警察升遷制度根本未將警察專業位階區分納入考慮。以基層警員為例,其工作內容包括犯罪偵查、取締交通、查察戶口、取締攤販及實施道路檢盤,只要是具警察人員身分,均可執行前述勤務。毫無專業細分與累積。而中高階警官之升遷,舉凡督察、人事、刑事、交通、行政業務主管皆可無役不與,專業考量往往只是阻擋無特殊關係的警察晉升之理由。高階警官之養成如此,對於下屬業務樣樣包辦,自然不會感覺有任何專業能力不足之差別。警政署應慎重檢討,加強專業訓練與職務任用及升遷之正相關性。

前述警察面臨獨立性及專業性之危機甚為嚴重,且互為因果。獨立性不足,更時時危害已需辛苦建立之專業性,如319槍擊案重大進展記者會,便是傷害刑事警察局專業信用的惡例。獨立性建立需要政府高層制度性規劃,專業性的不足需要警察內部自救,如無法有效處理、解決警察獨立性與專業性危機,任何之治安政策只會徒勞無功。