沒有國民年金，光勞退新制就夠？－從勞退新制實施談保障勞工是國家的責任還是僱主的責任？

孫窮理

民國91年，某中小企業向大法官申請釋憲，這家「工業股份有限公司」沒有依勞基法提撥、給付退休金，而改以「紅利」制度，視公司的盈餘狀況，每年撥付給勞工。經過爭訟之後，法院判決該企業敗訴，該中小企業於是提出釋憲聲請。大法官則於民國93年5月作成釋字第578號解釋案。我們就從這578號解釋案說起。

【違憲危機】

在聲請書中，該公司認為，依據憲法第155條，國家應該實施社會保險制度，給與老年人生活的照顧，而現行的勞保老年給付，已經有相關保障，國家卻重複地制定了勞工退休金制度，而且把責任轉嫁到企業主的身上，這已經構成違憲。

當時，知名勞動法學者黃越欽教授，也肯定退休金的給付，應該是國家責任，不是雇主責任；台灣勞工陣線以一個勞工團體的身分，甚至也提出「退休金原本是『自願性企業福利』卻被國家立法要求企業強制實施，並由個別企業完全承擔，這是國家推卸責任的表現」這樣的看法。

這個釋憲聲請，是在91年1月提出，當時正值勞委會積極推動勞工退休金新制的時刻，一旦退休金制度被宣告違憲，不論新制舊制，都極有可能面臨需要改弦易轍的大手術，因此曾經引起不小的波瀾，不過後來，大法官們的意見日趨明朗，並於93年5月作出解釋，指出「憲法並未限制國家僅能以社會保險之方式，達成保護勞工之目的，故立法者就此整體勞工保護之制度設計，本享有一定之形成自由」，這使得新舊制勞退金違憲的危機解除。

危機是解除了，但更多的問題，卻被留了下來。

【年資隨人走】

從以上的釋憲案中，我們起碼可以得出這樣結論：國家有義務，負起老年人照顧的責任，但也可以設計制度，將這個義務轉由雇主來承擔。但是關鍵的問題是，國家可以把多少比例的義務交給雇主承擔？而這個比例，雇主是不是扛得下來？如果雇主扛不下來、或者法律設計得不夠週延，導致雇主可以輕易規避法定的義務；又或者，制度的保障不夠，退休金根本不夠養老，那麼，最後倒楣的，還是制度本來所要保護的勞工。

從這個觀點來看，「勞基法」第55條規定的退休金舊制，本身就成問題。台灣的工業，是從傳統的小農經濟發展出來，沒有大資本家的傳統，加上以加工、代工為主的出口導向經濟，利潤本來不豐，層層轉包的中小企業體系，也構成層層的剝削，造成產業變動的速度極快。台灣的勞工大多數任職於中小企業，所屬的企業，本身的壽命，就比不上勞基法所規定「工作15年，滿55歲；或工作25年」的要件。如果一個制度制定的結果，讓制度所要保障的對象有90%以上都得不到保障，那麼，我們稱這個制度為「假」制度可說一點也不為過。舊制的勞退金，就是這樣的東西。

進一步說，國家不願負起照顧退休勞工的責任，於是設計了一套假制度，看起來好像是轉嫁到雇主身上，讓他們來負擔，實際上，卻是誰也沒負到責任，最後是勞工倒楣。

有了以上前提，接下來，就是勞退金制度該怎麼改的問題了。舊制是設定一個退休條件，非要到達那個條件，才能領到全部的退休金，如果達不到，就一毛錢都領不到。如果有一種制度，可以做一年，算一年的錢，公司倒了，或者中途換工作，錢還是繼續累積，等到到了一定年齡退休的時候，就可以把累積的錢領出來養老，這種辦法，是工運團體多年以來一直主張的，稱之為「年資隨人走」。

如何達成「年資隨人走」的目標呢？我們從90年7月召開的「經濟發展諮詢會議」（簡稱經發會）說起。

【夢幻泡影附加年金制】

在經發會裡，達成過一個「三軌並行」的新制勞工退休金的共識。所謂「三軌並行」，指的是「個人帳戶制」、「附加年金制」和「其他年金制」，除了達到一定規模的大企業，雇主可以和工會協商，另行創設專屬的「其他年金」之外，其餘的勞工，必須在「個人帳戶制」或「附加年金制」中選擇其一。

所謂「個人帳戶制」，指的是每一位勞工各自擁有一個戶頭，在這個戶頭裡，雇主每個月提撥相當於他薪水一定規模的錢，逐漸累積。如果勞工換了工作，這個戶頭是跟著他走的，新的老闆繼續把退休金往裡面提撥，到了勞工滿一定年齡，就可以一次，或者每個月分批把錢領出來。

而「附加年金制」，則是依據當年所有已退休勞工生活之所需，根據所有現職勞工的薪水，計算出一個比例，由雇主按月提撥到一個基金中，再用這筆基金支付所有已退休勞工的退休金。也就是說，現在在職員工的退休金，並不是自己交出來的退休金，而是等到將來退休之後，由下一代勞工的雇主所提撥出來的。

因此，「附加年金制」被形容為一個「代代相衛」的制度，它可以避免「個人帳戶制」把錢放在那裡不動所產生的通貨膨脹的風險；除此之外，更重要的，是「附加年金制」可以同時規劃「隨收隨付」的收支方式，每年把收到的錢，都交到已退休勞工的手上，不會形成一筆龐大的基金。

龐大的基金有什麼問題呢？我們知道，過去威權主義的時代，是槍桿子出政權，國民黨統治台灣的方法，是一方面掌握軍隊，一方面掌握所有產業上游的公營事業，再加上與各地地方派系結合，透過經濟與政治利益的交換，形成一個統治集團，有人將這種統治方式稱之為「裙帶資本主義」。但是，現在時空環境改變，不再相信槍桿子出政權這一套東西。公營事業不再能控制產業的上游，同時也不斷民營化，地方派系的力量也漸漸式微，唯一能呼風喚雨的東西，大概就是錢了。在「個人帳戶制」，每一個人的退休金名義上是存在個人的戶頭裡，但在他們退休之前，這個戶頭不過是一個名義，實際上，它們是一個大基金的一部分。根據計算，只要新制勞工退休金制度一實施，數年之間，這個基金很快就會累積到數兆新台幣的規模，現在，只要有100億的資金就可以開一家商業銀行，數兆的基金，就相當於數百家商業銀行，基金的威力，可想而知。

【個人帳戶制闖關成功】

三軌並行本來就非勞委會的本意，他們一心一意要推動的，本來就是「個人帳戶制」。到了前年開始，我們都知道，經發會後，所謂「經發會共識」，一一遭到遺忘，漸漸地，勞委會就把三軌並行的版本置於腦後，提出單一的「個人帳戶制」版本的勞工退休金新制。其目的，與其說要完成「年資隨人走」的改革，還不如說就是為了這筆龐大的資金。

在目前勞委會規劃的「勞工退休基金監理會設置條例」草案，計畫將監理委員會定位為「行政法人」，不斷強調其專業性和獨立性，規避了國會的監督，就引起了極大的爭議。並不是說國會監督就一定好，只是這樣一筆大錢放在那裡，缺乏監督，小則有貪贓枉法、利益輸送的疑慮，大則有興風作浪、動搖國本的恐慌。無怪乎知名的社會福利制度學者郭明政教授形容「個人帳戶制」為一「集錢、集權」的制度。

我們還是回到勞工這邊來看，以前是看得到領不到，現在是看得到也可能領得到，但是領多少呢？

去年6月，新制勞工退休金在立法院表決之際，勞委會花大錢購買報紙廣告，宣稱如果用基金收益率6%、提撥率6%、薪資成長率3%計算，退休時月薪4萬元，退休後每個月可以領到9600元的退休金。但這裡頭潛藏一個重要的前提──勞委會說，基金收益率6%是依據民國60年代到民國90年代投資的平均收益來計算的，但是，我們得想一想，民國60年到民國90年，是台灣經濟快速起飛的年代，其中經濟成長率破10%的年份比比皆是。但現在呢？我們也不必多做比較，只要拿法案通過前的92會計年度勞退基金的收益率只有1/06%來看，同樣條件的勞工，一個月可以領到的退休金，馬上下降到1700元左右。

或許我們可以說，92會計年度利率下降、股市下跌，用這一年來算，對勞委會不公平。但是民國90年到民國120年的經濟條件，到底是會接近民國60年代到民國90年代投資的平均？還是會接近民國90年之後到今天的狀況？更何況，面臨老年，最需要穩定的經濟照顧者，竟要依賴如此起伏不定的數字來過日子，那又是情何以堪？更何況，這裡頭還有一個「通貨膨脹」的變數未曾被考慮進去。勞委會主委陳菊在去年6月11日晚上勞退金條例剛通過時，發出一份感性的新聞稿說：「我始終相信，台灣政治人物最終還是抱著疼惜勞工，抱持著要為台灣建立一個公平正義社會的理想，所以一直到最後一刻，我還不放棄希望。」行文至此，不禁要懷疑這位懷抱希望的陳主委，她所謂的公平正義社會，背後到底隱藏了多少不為人知的算計、又潛藏著多少危險不確定的因子？

【到底夠不夠？】

不管是勞委會高標準的（對月薪4萬的勞工來說）9600元，或者依照去年低標準的1700元，問題還是：這樣夠嗎？要回答這個問題，就得先確定一件事，對於老人安養，除了退休金之外，有沒有其他的制度？這個問題，也就是「國家責任或雇主責任？」的另一個版本。

西方對於老人安養制度，大致有三種典型：其一，是以瑞典為代表的「普遍主義」社會福利發展出來的。福利國家主張，政府應用稅收負起老人安養照顧的責任，也就是不管退休的人年輕時領的薪水是多少，都能得到基本的生活照顧，社會福利是每一個人都能享有的。第二種的「職業年金」，則是以德國為代表的「國家社會主義」的產物，在具威權主義色彩的德國，強調社會階層的分化，不同的階層，可以享有的福利基礎也就不同，這種制度的目的，主要還在國家能切割各階層、達到穩定社會的目的。過去我國的繁複的公保、勞保、軍保、農保……等制度，就類似這種以國家為中心的制度。而第三種，則以美國為典型，完全以私有化，以及市場機能來考量，將社會福利視作企業爭取員工自由競爭的產物，僅在很小的範圍內，以精準的「社會調查」進行濟貧措施。

當然，三種典型，都僅僅是典型，即使在瑞典、德國和美國，所實施者也都並非以上這些純粹的典型制度，而是三種典型的綜合，祇是份量各自不同。

也因此，世界銀行把一國的老人安養制度分成三層來加以分析：第一層：保障係政府必須以稅收支應而建立的公共年金方案（the Mandatory Publicly Managed Pillar），主要是為消除貧窮，因此以提供國民最低經濟保障為目標。第二層：以民營化運作的強制性儲蓄為主要形式（the Mandatory Privately Managed Pillar），透過政府的監督，以高效率的民營化經營方式，建立個人儲蓄帳戶及企業年金計畫。──勞工退休金制顯然是屬於此一層。第三層：自願性的企業年金及個人儲蓄建立之計畫(the Voluntary Pillar），其目的是為退休後老人可以擁有較高的所得替代，此一志願支柱可以由雇主設立，也可以自由加入民營保險金融機構的投資計畫。

【先給我國民年金吧】

前述三種安養制度中，第一層的公共年金方案，是最穩定、也最公平的。如果回到我國憲法上來看，也可以說，就是依據憲法第155條精神，由國家負起責任，它可能具體地表現為「國民年金」制度，但是必須注意的，是這樣的制度必須是「以稅收」支付，而且是「不排貧、不排富」，普遍給與全體國民的。

「不排貧、不排富」，連王永慶都有，豈不是不公平？不！這樣才公平，因為它的重點在於「以稅收」支付。現代國家，即使是稅制結構再不合理，所得稅仍是以「累進稅率」為基礎，具有財富重分配性質，如果我們建立一個普遍式的國民年金制度，讓王永慶一個月可以領七千塊錢，想想他必須要多交多少稅，制度才能建立？更何況，我國稅制中，如「促進產業升級條例」、「自由貿易港區條例」，到土增稅、證交稅，以及所得稅的稅制與稅級，對有錢人免稅，卻將國家財政的重擔交到領死薪水的上班族手上。這種結構不改變，政府不可能徵到更多的稅收，也不可能談任何的社會福利。

我們在一個前提下，可以同意釋字578號原聲請人的觀點，那就是國家必須進行稅制改革，建立真正的、普遍式的「國民年金」制度。以「國民年金」為基礎年金，大家都有了，在這個基礎上，才能再來檢討勞退金夠不夠的問題。如果說，中小企業經營真的困難，那麼就讓大企業多交些稅，讓第一層的國民年金大一些，讓第二層的勞退金少一些，都沒有關係。

但是，今天，我們的國民年金在哪裡呢？