藐視國會與踐踏司法之間的迷思

符玉章

報載法務部長與立法院司法委員會間就高雄地檢署檢察長未列席備詢乙事，衍生法務部長與立法院司法委員會之間各自以踐踏司法與藐視國會主張之衝突事件。惟從這件事亦突顯立法權與廣義司法權間之衝突，涉及國會監督之分際問題，以及檢察機關辦案獨立性空間等，攸關國家法制體系是否能健全發展，因此撰文提出以下之觀點。
源於孟德斯鳩三權分立思想，立法、行政與司法權係現代民主法制體制之三大支柱。我國所謂五權憲法基本上亦不脫三權分立彼此監督或制衡之關係。而司法權、立法權與行政權必須明確分離之理由，誠如孟德斯鳩所述：「司法權如果不與立法權與行政權分立，自由就不存在。因為司法權與立法權合而為一，將對公民生命與自由施行專政之權利，因為法官就是立法者。如果司法權與立法權合而為一，則法官將握有壓迫者的力量」。立法權逾越分際而入侵司法權領域時，司法權終將無法真正獨立行使，最後淪為議會至上，破壞三權分立之基礎。因此立法權與司法權自始需有釐清其分際始能各司其職。尤其狹義司法權之審判權。必須講究審判獨立以及藉由司法人員身份保障以避免政治干預司法權行使，就此憲法第八十條已明文規定自不待言。惟所謂廣義之司法權，除狹隘之法院審判權之外，應包括審判程序外檢察機關之偵查權。雖從法務部隸屬於行政院，而各級法院檢察署檢察官基於法院組織法規定之檢察一體原則，受到上下指揮及隸屬之關係，因此與審判權強調獨立審判之本質上尚有不同。
因此，雖然可以說本質上檢察體系及組織應屬行政部門之一環，原則上亦具司法行政本質，基於三權分立原則似亦應受到立法權之監督。然而為最終實現刑事司法權之目的，亦需先由檢察機關發動偵查起訴程序，最後並經由檢察機關負責執行經由法院定讞之審判結果。因此檢察機關之職責與狹義司法權之一，即刑事司法審判權之間有密不可分之關連性。大法官會議第三九二號解釋從保障人權觀點，認為檢察機關應屬廣義之司法機關。針對具體偵辦中刑事個案既然已展開相關刑事偵查程序，基本上已進入廣義之司法程序中。因此為保障司法權完整之行使及避免政治性干預，任何政治力量不論源自立法機關或者行政部門均不應任意剝奪檢察系統依法行使之職權或者進行干預。因此檢察機關在一定程度範圍內應享有獨立性之空間，應值得肯定。
又依據憲法規定，行政部門應為施政及政策對立法院負責。依據立法委員職權行使法規定，有義務至立法院備詢之義務人亦僅限於行政院長及部會首長等內閣成員。雖然依據大法官第四六一號解釋到立法院備詢之範圍，得包括行政院各部會首長及所屬公務員等，均有應邀說明之義務，但依據該解釋文亦同時排除「依法獨立行使職權不受外部干涉之人員」負有到立法院備詢之義務，即在避免獨立行使職權之公務員受到政治力影響或干預其行使職務。
另觀立法院組織法第六十一條規定「檢察官對於法院，獨立行使職權」，因此檢察官仍有獨立行使職權之法律保障地位。另大法官針對立法院調閱權做成之第三二五號解釋文，認為基於裁判確定前之偵查審判所為之處置及其卷証等。監察院對之行使調查權本受有限制，基於同一理由，立法院之調閱文件亦受有限制。換言之。立法院固然享有一定之調查權限（調閱權僅係其一），但立法院對於裁判確定前之偵查審判處置之調查權行使亦受有限制。因此現行憲法及法律相關規定中，對於立法權與廣義之司法權之間並非完全沒有界限。國會行使監督權應釐清所監督之事務究係涉及刑事偵審之司法權事務抑或一般司法行政事務？
基本上立法權不得侵犯司法案件中檢察行使偵查權之權限應無庸置疑，因此基於檢察一體原則，檢察長有指揮監督檢察官行使偵查權之權限，因此如恣意干預檢察長辦案方向，亦即等同干預檢察官辦案之結果，故國會以質詢之名要求檢察長就個案說明查辦情形，已非所謂是否違反刑事訴訟法規定之偵查不公開之問題而已。從另一個角度觀察，隸屬行政部門之檢察體系如果可以如同審判獨立般無限主張獨立行使職權不受干預，對內卻得基於檢察一體及上下行政隸屬關係而閉門造車，如因此背離社會期待與正義要求時，亦無法喚得社會對於檢察體系之尊重與信賴，並有給立法機關越權之藉口。因此人民憂心因檢察一體原則，行政干預司法及檢察機關濫行起訴情形，或者上級授意選擇辦案等問題應如何解決及如何監督問題？根本上應由制度設計者例如立法機官等得以透過各種立法措施，建立淘汰不適任機制等；以及藉由其他監督機制，例如媒體輿論等等以建立維護司法正義之環境，並且在在均有討論研究之空間，而不能當然作為立法機關逾越分際擴權之藉口。
綜上，檢察機關辦案獨立性空間之明確界定以及如何保障其不受外力干預（包括上級行政部門、立法者或其他政治力）以獨立行使職權，並經由一定機制淘汰不適任（例如辦案怠惰、選擇性辦案等）檢察官以維護整體檢察機關職司打擊犯罪之職責，以建立民眾對於司法信賴與正義要求，才是問題重點。因此急需透過明確法令，例如是否透過身份保障立法及訂定職權行使法，以及獨立監督淘汰不適任之機制等規定方面，建立良性運作及監督機制以取得平衡點。至於是否有藐視國會問題？建議國會應先自我從是否越權侵害司法權檢討反省起？至於是否踐踏司法問題，亦請法務部長及職司權責之檢察官自我檢討何以被踐踏原因思考起！
（作者為民間司改會常務執行委員／執業律師）