「推動警察績效考評合理化」座談會 獎懲分明 提升警察辦案績效

編輯部

編 按： 為能多了解警察績效制度，以監督警方做好打擊非法、保障合法的工作，
民間司改會行動委員會特於92年4月7日舉辦本座談會，邀請各方專家集思廣益。
主持人： 林永頌律師（民間司改會）
與談人： 帥嘉寶法官（法官協會）
陳瑞仁檢察官（檢察官改革協會）
馬在勤律師（警察改革協會）
理筱麟警官（警察改革協會）
Ｘ警官（尊重當事人意願，隱匿其姓名）
陳通和秘書長（中華警政研究學會）

林永頌：
民間司改會相當關心司法警察績效改革的問題，包括警察與調查局人員。關於司法警察人員的績效，該在什麼時候開始計算？是在移送時？起訴時？還是一審判決時？或判決確定時？若案件由警方移送檢方後，獲不起訴處理，承辦警察仍得到績效分數，這樣適不適當？尤其是在目前的刑事訴訟實務裡，檢查官也常需要司法警察的協助，若績效分數在移送時就先給了警察，將來起訴後，蒞庭的檢察官要找當初辦案的警察來幫忙，是不是會有困難？因為實務狀況有很多是我們民間司改會不了解的，所以邀請各位來集思廣益，想建構一個好的方案遊說警政署或調查局，我們的重點是希望績效制度能真正督促警察作好他們的工作。
績效、積分與評比

X警官：
首先，評比、績效、積分是三個不同的東西。
評比是上級長官，可能是內政部或警政署的長官所推出。它是針對某階段，要達成某特定目的，所提出的計畫。評比就在此計畫時間內進行。像現在犯罪零成長的維安專案就是。
績效則適用所有警察，包括行政、交通、刑事。它有非常多種，如開罰單是交通警察的績效，查戶口屬於行政警察的績效。
積分也是各種警察都有。刑事警察積分的算法，是把各分局分為三個等級，每個等級的刑事人員，每半年都會要求達到一定的積分，也就是破獲一定數量的案子。達到積分後：第一，他才能繼續幹刑警，第二，他才不會被記過。因為那是基本要求，所以達成後也不會有獎勵。
獎金則是針對個案，但其實非常少案子會有獎金，多半都是長官作秀才會頒，還必須是竊盜、槍枝、毒品這類重大案件才有獎金。至於破案的獎勵，也就是敘獎，多半都是起訴以後才有，是要拿到起訴書才能去申請嘉獎、記功。
所以刑事警察破案會拿到三種獎勵，第一是行政獎勵，第二是分數，第三就是獎金。分數是破案就有，獎勵要等起訴，獎金要看運氣，原則上是這樣。
計算分數的時點與扣分制
馬在勤：
我認為積分的起算延到一審後，是跟給分的目的本身相違背。因為計算分數就是要快懲快罰，如過拖太久效果會差很多。因此，我認為在計算分數上先給獎沒關係，將來在審判時發現有違背程序規定的，就要扣回分來，這樣警察為避免被扣分，就會遵守辦案程序。
其次我認為績效制的改良，要先搞清楚是要重視實質正義還是程序正義？
如果是實質正義，也就是視案子最後有罪無罪來判定績效，我想那不是警察能力所能及。因為實質的正義，很難有個確認，就像是案子在一審有罪、二審無罪，那一審法官是否要處分？
所以我們集中的焦點應在「程序正義」上。遇到警察在辦案程序上不合規定的情形，才要扣分。如果警察辦案程序完全遵照刑事訴訟法，就算一二審判決的罪名不同，我認為警察並沒有責任。

陳瑞仁：
第一，我不認為績效制要取消，它有一定的功能。
第二，要到一審時才算績效，這可行性很低。據我了解，現在調查局的做法是，移送時給一點分數，起訴時給一點，類似分期付款的方式。我認為像這樣不錯，有其道理。司法警察其實在意三個東西，分別是分數、敘獎（嘉獎）、獎金。所以我認為可以按不同時期給這三個東西，分數可以在移送時給，敘獎可考慮在起訴時給，而到一審判決時才能給獎金。
至於扣分，應該是待判決確定再講，否則我認為在審判過程中可能會影響檢方或法官。扣分的性質應類似個案評鑑，不是每個案子都會有。我認為扣分制度可以設計成給予某些人權力去發動，待判決確定後，再去檢討審判中發現的警方辦案瑕疵，這比較可行。

馬在勤：
調查局之所以可以把績效算的那麼簡單，是因為他們人數少。警察有八萬多人，經常在一個案子裡，既警備隊有關，也與派出所有關，大家都想嘉獎，所以就搞得很複雜，很難分的平均。

帥嘉寶：
從法官的觀點來講，績效制的問題，就是是希望建立一機制，能確保警方或檢方會去關心訴訟案件的勝敗。我個人的想法，認為績效可區分成苦勞跟功勞。警方破獲一案，基本上就會有嚇阻、預防犯罪的功效，這就是苦勞，但我認為這只是警方最基本的工作，每個案子不應有區別，也就是在這時候分數不該有差別。然後等到檢方起訴，才是計算功勞的時機，因為那時檢方會要求證據補齊。
到審判時，若法官提出書面要求再調查什麼證據，卻不被警方達成、或是出現什麼瑕疵時，這時就可以用扣分處分。我認為審判時的扣分可以只當成一種例外，原則上警方的責任只到檢察官起訴為止。關於獎金，我認為可以像年終獎金一樣，待案子確定時再給，這樣錢雖然會很晚給，但我認為沒有關係。每個警察所有案子的獎金，都在年底時一次給，甚至建立一個榮譽榜，諸如此類。

林永頌：
我提出一個問題，就是經常性的給執行公務的公務人員獎金，這是不是好事？
此外，因為大家都不喜歡得罪人，扣分要怎麼決定，也是難題。加分也有疑慮，以後警方抓到兩個吸毒，為了賺比較高的績效分數，很可能會硬搞成兩個販毒，這也是個問題。

陳通和：
其實關於將績效起算時點延至一審宣判後，我們過去也曾討論。但我認為基層警察的素質無法承擔拖延那麼久的績效計算方式，這雖是警察內部的問題，但我還是要說出來，因為它的困難點確實存在。
關於今天的主題，我提出兩個最根本的觀點：
第一、假如基層警察的素質夠的話，所有辦案程序的瑕疵都減到最少，那績效制就不是問題了，要不然問題也會減少。
第二、假如績效制度不那麼重要的話，它所可能造成的傷害或許會更小。

X警官：
剛剛談到的扣分問題，其實只要檢察官退件，辦案警察就會被扣分。此外，關於給分的時點方面。我認為刑事人員的獎勵跟交通、行政警察比，其實是最少的，所以若一直拖延刑事人員的獎勵，對士氣會打擊很大，以後就沒人要當刑警了。
這情況很嚴重，所以與其計較積分，我認不如關心評比制，很多吃案都或是不當訊問都是因為評比來的。
因為評比沒達到，從基層員警到局長，全部都處分。所以大家受很大的壓力，作假吃案就都出來。
以績效制度督促警察
馬在勤：
還有一個重點就是，怎麼落實這個監督機制？檢方在起訴時會不會一併檢驗警方辦案過程的瑕疵？現在檢方看到辦案瑕疵，多半也是不聞不問。要不然律師寫個文給警方，也一定是石沈大海。所以我認為要有個督促機制，也就是警方先受獎勵可以，但將來在交互詰問出問題時，要有懲罰的制度，這樣警察辦案時才會知所警惕。
所以我認為要給警方一個動機，有人去追懲他們的責任，才會產生心理上的強制。像美國的證據排除法則就是很好的制度，發現警方違反時就要移送該警察，這是最公平的標準。

林永頌：
想請問有哪個法官會主動行文給警方要求處分？有什麼機制這可以做到這樣的監督？

帥嘉寶：
對法官而言，很多案子裡頭警察有問題的，要很仔細看才會發現，但是發現後，多半也沒人理我，久而久之也就不管這個問題了。

陳瑞仁：
績效制其實牽涉到兩個關鍵，就是程序正義與檢警互動。檢察官與法官感受較深的是，只要不是列入評比的案件，想叫警方幫忙，警察通常是能拖就拖，這是問題之一。
此外，程序正義能否用績效制來保障，我也很懷疑。剛才說的扣分制，我很懷疑這能督促警察到什麼程度。

林永頌：
我整理幾個關鍵問題：
第一，算績效的時點要不要改變？
第二，績效要不要分段給付？
第三，積分有沒有扣回來（扣分）的問題？
第四、評比制的問題如何解決？
以審前程序為標準確立扣分制度

X警官：
我覺得扣分制有困難。因為若要等判決確定才扣分，可是發生辦案瑕疵的時候，該年度那位警察已合格了，要怎麼扣？這東西要怎麼回溯？

馬在勤：
這就形成一個連續的過程，就像每次點一個未爆彈，就看他什麼時候被爆開來。敢這樣做就該承擔這樣的果，所以我不認為有什麼問題。

林永頌：
請問扣分的標準是什麼？

馬在勤：
其實現在警察獎懲制度什麼都有，沒有錄音錄影要記大過，這很嚴重呢，可是沒人管。

陳瑞仁：
我想就結合審前程序的證據排除制度。現在檢察官起訴後不是都有個審前會議嗎？審前會議就要調查有沒有證據排除的問題，如果在該階段有證據被排除，有責任的警察就該被扣分了，這應不會有爭論。

林永頌：
這樣是不是要拜會警政署、司法院或調查局，請他們建立這樣的制度。

陳瑞仁：
建議司法院把每個月有證據排除問題的案件做一統計，函送給警政署，警政署再依該資料做處理。司法院的統計室或研考室要設計一套制度，這樣警察也會比較服氣。我想司法院應該願意，因為這屬於他們的政績宣揚，他們應該很樂意。

理筱麟：
就當做九月一日證據排除法則的配套措施，一起督促警政署。

林永頌：
關於扣分的懲處效果，我想我們民間團體應該介入。不過輕者如扣分、重者則記過或送公懲會，都可以接受。
獎勵警察協助檢方
陳瑞仁：
聽說在調查局，公訴案件幫忙檢察官蒞庭有加分的制度。

林永頌：
所以應該考慮鼓勵司法警察協助檢察官蒞庭，甚至給蒞庭的警察加分。

X警官：
我覺得可行。
提高刑事人員的質與量

陳瑞仁：
剛才有提到警察因為組織龐雜，所以計算績效比調查局複雜的問題。我覺得這應該改革，論其成因應是評比制害的，分局局長一緊張，就逼的所有警員都來辦刑案，警備隊也來、制服員警也來。其實刑案就給刑事人員辦就行啦！
所以我認為該增加刑事人員的量，數量至少要增加一倍，可以從調整各種警察的比例下手，未來應可從保警撥用，但因為他們素質不整齊，似乎未能解決問題。

馬在勤：
關於我國刑事人員比率過低的問題，警政署已有要增加刑警的共識，但目前卡在預算問題。行政單位一定贊成擴編，但問題在沒錢。地方沒錢，養不起那麼多刑事人員。
我也認為。非刑事人員辦刑案確實會出很多問題，什麼擄妓勒贖就是制服員警惹的。

林永頌：
刑事人員的質跟量要增加，福利待遇也該好一點。
評比制度的改革
林永頌：
至於評比造成的問題？

馬在勤：
所以就用媒體去罵啊，罵說搞什麼噱頭啊！臭罵到讓他感覺搞這個沒什麼用，下次就不玩了，只有這樣子。

理筱麟：
像內政部這次說刑案零成長其實也是討價還價出來的，本來還說負20%，說辦不到，才殺到0。其實這專案一設計出來，內政部早就確定是一定辦得到，可是沒想到基層員警操兵操過頭，弄的紕漏百出。
陳瑞仁：我認為可成立一全國治安會議機制，不是一個內政部長就可以決定治安政策，要諮詢很多人的意見，提決策高層級，甚至可以找律師與民間團體參與。
鼓勵警方查緝犯罪根源
陳瑞仁：
此外，附帶一提的是，我認為績效制還有個弊病，就是不會鼓勵警察去追犯罪源頭。警察只願意抓下游毒品，而不會去抓大毒梟，因為那要佈線好久，抓下游小盤商，既有積分也容易的多。
所以我覺得是否要設計一加分方式，去鼓勵警方抓犯罪的源頭。像證人保護法跟毒品危害防治條例都有類似的概念：在偵查中供出其他共犯，或犯罪之前手、後手，或相關犯罪網路，因而使檢察官可以追訴。把這概念移植到績效制來，才會鼓勵警察抓大的，把犯罪根源砍掉，對社會才比較好。

X警官：
其實警方有這個機制，重大刑案在刑事局都會有專人追蹤，在這期間內他就不用算積分，專心追大案就行。所以並不是沒有機制破大案，而是大家要不要去追。
此外警方還有個不成文規定，像刑大與刑事局都不會追小案子，留給分局刑警去做，所以辦案就像有市場區隔一樣。

陳瑞仁：
其實成立專案辦大案，我覺得有問題，因為情況好像變得很浮濫，有的警察會拜託檢察官說服長官成立專案。所以我覺得還是希望有加分的方式，鼓勵所有警察都會想去去抓大案，讓他有激勵，這樣對社會的好處才多。
結論
林永頌：
（1） 警方破案時所應計之分數，應在移送時計算，但將來可利用扣分手段，追 回辦案有瑕疵人員的分數。
（2） 以審前會議證據能力被排除當作標準，希望司法院與警政署建立合作模式，建立警方辦案獎懲標準。
（3） 建立警方協助蒞庭得加分的制度。
（4） 提升刑警質量，增加待遇。
（5） 藉助媒體力量批評評比制產生的問題。