司法院風雲再起

整理／陳俊雄、陳儀芳

【本期專題】
司法院之未來
與人民的期待
．建構「金字塔化」司法體系外的思考
．司法院風雲再起？
．在當下辯論之外
．期待全新的司法院誕生
．司法有制度 更要有效率 有品質！

從保障人民訴訟權
談司法院組織的變革
建構「金字塔化」
司法體系外的思考
司法改革的核心任務之一，就是建構「金字塔化」的司法機關組織結構及訴訟體系，
而此次司法院組織法修正草案的提出，雖是實現此一核心任務的重要步驟，
但只踏出了第一步。
文◎吳志光

正在立法院審查中的司法院組織法修正草案，外界一般都將焦點置於大法官的資格問題，然而就人民訴訟權保障的觀點論之，司法院組織法之修正，可謂是攸關司法改革的關鍵性措施。蓋司法改革應採取組織結構與訴訟程序雙管齊下的策略，係民國88年7月召開的全國司法改革會議，所達成的重要共識。尤其是司法機關的組織結構固然要改革，惟一定要以訴訟程序和訴訟實務的運作方式改變為配套措施，以減少訟源及上訴率，縮短訴訟時間。否則民眾的權益保障，從起訴到最後終局確定判決，如果等待三年五載還得不到一個結局，縱然最終的判定是公平正確的，也將是所謂「正義的遲延就是正義的拒絕」（justice delayed, justice denied）。所以建構「金字塔化」的司法機關組織結構及訴訟體系，即成為司法改革的核心任務之一，而此次司法院組織法修正草案的提出，正是實現此一核心任務的重要步驟。
朝司法一元單軌的終極目標邁進
依據司法院版的司法院組織法修正草案第三條規定：「司法院設下列各庭：一、憲法法庭。二、民事訴訟庭。三、刑事訴訟庭。四、行政訴訟及懲戒庭。」分別掌理憲法解釋、統一解釋法律及命令、政黨違憲之解散案件、民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟及公務員懲戒。依據司法院的設計，為將司法院調整為最高審判機關，將原來三個終審機關：最高法院、最高行政法院、與公務員懲戒委員會，均歸併入司法院。所以，除原有之司法院大法官改為憲法法庭外，目前的最高法院、最高行政法院、與公務員懲戒委員會均歸併入司法院，改為各庭。最高法院改為民事訴訟庭與刑事訴訟庭，最高行政法院與公務員懲戒委員會則併為行政訴訟及懲戒庭。上述改革措施主要也是為了落實民國88年全國司法改革會議關於司法院定位的結論，即由現行的司法多元多軌改為司法一元多軌，以便日後往司法一元單軌的終極目標邁進。
而為了解決制度調整可能產生的人事問題與案件的積案問題，歸併入司法院的民事訴訟庭、刑事訴訟庭、行政訴訟及懲戒庭，其各庭之下仍有分庭（民事六庭、刑事十庭、行政訴訟及懲戒庭五庭），所以僅是將現有組織予以縮編，但逐年視積案的減少與人員的退休，逐年縮編，希望能在民國96年12月31日前，各庭均縮減為各一庭。
觀諸司法院組織的變革，雖係將司法機關組織結構及訴訟體系「金字塔化」的必要措施，但若要落實「金字塔化」的精神，本文以為尚有下述兩點衍生之問題須一併解決，成為不可或缺的配套措施：
制定特別法以便在合理時間內解決最高法院的積案問題
我國之所以號稱擁有全世界與人口數相較，法官員額最龐大的最高法院，冰凍三尺、實非一日之寒！積案問題形成了員額的擴充，卻無法解決積案問題，徒然導致訴訟遲延的惡性循環。未來司法院在併入最高法院、最高行政法院及公務員懲戒委員會三個終審機關，改設民事訴訟庭、刑事訴訟庭、行政訴訟及懲戒庭若干庭後，欲在四年後將之各縮編為一庭。積案問題不解決，此一目標勢必無法達成。而解決積案問題，光靠改革現行訴訟制度，減少上訴率，恐係緩不濟急之舉。本文以為針對此一攸關改革成敗的關鍵問題，有必要制定特別法因應之。為此民間司法改革基金會正草擬「減少過量訴訟案件特別法」，以催生此一制度。其中重要的規定如下：最高法院（司法院）受理上訴第三審案件，如認為有廢棄原判決之必要時，於發回或發交下級審法院時，應具體指摘原判決所有判決違法之處，不受民事訴訟法第475條及刑事訴訟法第393條規定之限制；經最高法院（司法院）依前條所為判決，發回或發交下級審法院更審後，案件再經上訴最高法院（司法院），最高法院（司法院）認為上訴有理由時，應逕自為判決。民事訴訟法第478條第2項至第4項及刑事訴訟法第401條規定不適用之。由上述規定之內容觀之，其已切中目前積案問題形成的時弊，值得採為司法院組織改革的重要配套措施。
訴訟制度的改革 須同時建立法律扶助制度
打造「金字塔化」的訴訟體制，歸根究底就是落實保障人民的訴訟權，提供公平又有效率的司法環境。就民事訴訟而言，重點在於推行民事事件審理集中化，使第一審成為事實審判中心，第二審採事後審或嚴格限制的續審制，第三審採嚴格法律審。就刑事訴訟而言，重點在於採取嚴謹證據法則，強化被告人權保障，落實檢察官全程蒞庭論告，採行交互詰問，自訴強制律師代理等。以上種種健全訴訟制度之措施，主要用意在於訴訟能夠迅速合理的發現事實、解決爭議，既能保障人民的訴訟權，又能減少上訴比例。否則成為金字塔頂端的第三審勢必無法光靠解決積案，即可在組織上精簡。然而這些保障人民訴訟權的制度改革，若無法同時推行法律扶助制度，以落實訴訟上的「武器平等」原則，則人民訴訟權的保障將淪為空談。試問，民事訴訟的當事人若無律師代理，一旦涉及複雜的法律或事實爭議，其如何在準備程序中進行「爭點之整理」，難道僅靠審判長行使闡明權嗎？刑事訴訟的被告若無辯護人協助，又非刑事訴訟法第31條規定的強制辯護案件，其又如何順利進行交互詰問？但並非有需要的當事人，皆有能力委任律師，故沒有完整的法律扶助制度，除了無法落實上述訴訟制度之改革精神外，也使得人民訴訟權保障中的「武器平等原則」徒託空言，亦為目前司法改革當務之急。
法律扶助制度已是法治國家保障人民訴訟權之重要象徵，目前我國有關法律扶助工作，並無專責機構負責，僅零星分由法務部、各級法院、各級行政機關、及民間各自推動，例如法務部協調各地律師公會之律師本於律師倫理及熱心，義務提供平民法律之扶助，並獎勵各大學法律服務社提供法律諮詢服務。此外，各地法院暨檢察署亦有提供訴訟輔導。另在民間亦有由民意代表或政黨成立之法律服務團體。以上各類扶助與服務，均屬義務性質，並無專責機構統合其事，亦無專列經費，其所作之法律扶助概以口頭諮詢為主，至代為撰狀甚或出庭訴訟者為數甚少；另有關法律扶助之制度性設計及法律規範方面，亦不健全，僅就刑事重罪被告部分有制度性設計，例如公設辯護人條例第2條第2項聲請指定公設辯護人之規定及刑事訴訟法第31條強制辯護由法院定公設辯護人之案件等規定，但就告訴代理部份，並未規定；至於民事案件方面，除第三審外，民事訴訟法第一編第三章第三節雖有訴訟救助之條文，但亦僅限於審判費用之暫免。而行政訴訟法所為相關之規定亦不完整。故有關人民之民事、刑事及行政爭訟事件，在法律扶助方面均乏完整、有效之機制，實為我國司法體系之憾，為順應世界法治潮流，實現人民憲法上之訴訟權及平等權，早有制定專法，及有設立專責機構，永續推動法律扶助工作之必要，此亦為全國司法改革會議的重要結論之一。而法務部於民國89年提出之一份專案報告（委託國立台北師範學院初等教育學系執行）中亦指出，國人遭遇法律問題時，會向律師尋求協助者不到五分之一，且國人遭遇法律糾紛不找律師處理之原因，近七成的民眾表示係因為律師費用太高，由上述數據，更可以突顯法律扶助立法之必要性與迫切性。故在此由衷盼望刻在立法院審議中的「法律扶助法」草案能早日完成立法，俾使法律扶助制度早日實現。
保障經濟弱勢者的訴訟權 律師人數應合理成長
最後附帶一言的是，但若要真正落實經濟上弱勢人民的訴訟權保障，而且建構完整的法律扶助制度，例如在刑事訴訟，不分罪名之輕重，採取普遍的強制辯護，在民事訴訟，一定訴訟標的金額以上之案件或家事案件，亦採取律師強制代理制度，律師人數絕對尚有合理成長的空間。我們姑且不與對於律師市場採取資本主義放任式成長的美國相較，而與法律制度主要的繼受國家德國比較：德國人口八千兩百萬，執業律師人數約十一萬，我國人口兩千三百萬，執業律師人數因登錄制度使然無法精確估計，但約在五千至六千人左右，我國與德國相較顯然不成比例。原因即在於德國有完整的法律扶助制度，需要數量相當的律師參與運作。故檢討律師人數合理成長之問題，亦應列為司法改革之重要議題。
（作者為民間司法改革基金會常務執行委員、輔仁大學法律系助理教授）

Q&A提問與回應

Q：楊律師
大法官沒有任期的保障，造成晚年有的當律師，有的沒有職業，這並不是很好的現象。若總統一次任命15位大法官，則法律的安定性及繼續性何在。另外，規定人選年齡限制45歲~65歲，是否就憲法平等權而言，是一種歧視。

Q：李仁淼教授
首先，就司法院的定位問題，從比較法的觀點來看，各國的制度都並非完全絕對完善。我國在一九九九年的全國司法改革會議最後結論中，將司法院定位問題，採一元單軌制之方式加以解決。在思考我國司法院定位問題，或違憲審查制時，亞洲即有許多國家之經驗值得矚目。例如：韓國在一九八七年憲法中引進類似德國模式的違憲審查制，並在一九八八年九月設立憲法法院，到一九九六年六月間，共受理三一八件違憲法律審判案件，當中，作出三十二件違憲判決，五件違憲確認判決。另外有關憲法訴願審判案件，則作出三十八件的違憲判斷。韓國雖然引進大陸型違憲審查制，但在實際運作中卻排除和政治有密切關連的抽象規範審查。然而，即使像韓國的憲法法院那樣，排除和政治有深厚關連之抽象規範審查，許多違憲判決本身還是被認為具有濃厚的政治色彩。
其次，未來我國若真的走向一元單軌制（附隨型違憲審查制），亦必須思考是否會導致司法消極主義的問題。如日本學界近年來對日本最高裁判所之消極態度提出不少批判。事實上，日本近年來也在一九九六年修改其民事訴訟法，引進「裁量上訴（日本稱為上告受理）」制度，並在一九九八年開始實施。此一制度，乃在藉由最高裁判所，能自主地篩選案件，減輕審判之負擔，以利最高裁判所能發揮為其違憲審查之機能。事實上日韓之這些經驗與改革，都值得作為我國改革之參考。
第三，與我國大法官提名，任命相關之問題。由近代立憲主義憲法所確立的國民主權原理之觀點，在現行日本國憲法第七九條第二項規定，日本最高裁判所的法官，在任命之後，在最近一次的眾議院議員選舉中，必須接受國民審查，其後每隔十年，亦必須接受同樣的審查。雖然在日本憲法實施五十餘年的經驗中，沒有一個最高裁判所的法官，因國民審查不通過而被免職。然而，此種規定確是較能合乎國民主權之理念。否則掌握違憲審查權的法官，其正當性何在，實難以說明，此一問題，是在司法改革中沒有被提及，而值得檢討之議題。另方面，在現行的日本國憲法中，並未明確規定最高裁判所之法院的任用資格，相關規定，是規定在日本的裁判所法中。總之，有關我國司法院定位，違憲審查制等問題，制度面之改革確有必要，但並非立即認定，必須師法哪一個國家，或哪一個制度。此種問題，實務界及學界實有必要針對主要立憲主義國家之制度，再加深入研究後，並在徹底檢討我國違憲審查之問題後，才能作出我國改革方向之結論。

A：陳惠馨教授
大法官資格必須精研法理及民主素養、尊重人權、對憲政體制的體認，這應如何評量？若曾任檢察官、法官、律師，則把他過去辦案的資料拿出來，看看他對整個民主制度參與的程度如何。而且優點在於至少不會提名一個反民主、甚至缺乏憲政觀念的人。大法官的提名是法律人內部的事物，一般人民參與度並不高。另外，大法官不應從檢察官、法官、律師這種傳統法律人的職業去找尋，甚至可以考慮政治學或其他與法律相關的人才，但他必須對法律有所關懷。

A：顧忠華教授
民主素養、尊重人權、維護憲政體制，這類的判準在法律上似乎不會有法律效果。所以這個考量應不是侷限於法律方面的考量。就我們對大法官的期待來看，這樣的規定是有一定宣示的效果。大法官是憲法的守護神。解釋憲法時，他後面都是一種價值體系。因此把抽象性字眼定入法律不見得沒有含意。

總結
珍視司改會議結論
勿以政治戕害司改

林子儀：
為了讓司法真正成為民主社會的最後一道防線，司法改革有其必要。這也是法界的共識，所異者，只在司法改革的幅度及改革的目標是如何有不同的觀點。因此，民國88年7月的全國司法改革會議的結論應該值得我們珍惜。其次，大法官的資格的來源不應只限於法律人，但是否要定成法律，仍持保留態度，因為可能違反權力分立的原則。

陳惠馨：
若要考量政治因素，則要求全面性的政治考量，而不是只限於政黨政治，整個台灣的發展轉變呈政黨間惡鬥的場域。年齡的限制應該可以不要。

黃昭元：
有關司法違憲審查制度究竟應該採取集中或分散？抽象或具體審查制度？這在我國學界及實務界其實已經討論了很久，各自的利弊得失大家彼此也都知道，現在是到了決定與執行的時刻。我只是在想：已經討論過了，而且有結論了，就不要再走回頭路。其次，法律若要規定大法官的資格，如果是任意性、宣示性的規定，則我還可以接受。但若用強制性的規定，這樣是否能通過憲法的檢驗？值得討論。最後，至少同樣重要的是，在總統提名之後，還有同意權。立法院在行使同意權時，政黨必然介入。因此，如何使同意權的行使能夠符合大家的期待，也許更是應關懷的重點。

顧忠華：
我們應該要求立法院成立「同意權行使委員會」 ，將如何審查大法官資格的問題在委員會好好討論一下。另外，違憲不可以變成無所謂、變成常態。司法官的品質必須提昇，而且司法官的考試好像古時候的科舉，應該加以變革，以回應社會對司法的不滿。畢竟法律體系是社會的一個環節，司法應該跟社會互動，不應處於封閉的狀態。

林永頌：
大法官的產生對整個違憲審查上會有很大的影響，因此大法官資格有宣示、訓示的規定亦無妨。但若總統提名後，社會上有沒有足夠的壓力對於違反民主、沒有維護人權的人選產生壓力、這樣的規定也無意義，而且立法院行使同意權時，可否限制這樣的人擔任大法官職務。另外，整個訴訟制度若沒有金字塔化，則司法改革會面臨很大的瓶頸。全國司改會議有三階段，而且必須訂出日出條款。法官的養成及淘汰很重要，但未在司法院的說帖中載明。

黃國鐘：
違憲狀態的存在：最有名的86號解釋，高等以下的法院回歸到司法院，等了二十年。大法官不止有人選問題，還有運作方面問題，吸納政治、社會、經濟學者的目的，在於使解釋的理由更加精彩、豐富，而不是單純文字解釋、邏輯推理，大法官的來源應該多元化才好！

鄭文龍：
司法權的運作不應戴上政黨色彩因此，我們反對政黨比例代表之方式產生大法官，否則無法兼顧人民利益。（反對政黨比例）。司改的成敗在於人民對「人」的信賴。