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建構「金字塔化」司法體系外的思考

吳志光

【本期專題】
司法院之未來
與人民的期待
.建構「金字塔化」司法體系外的思考
.司法院風雲再起?
.在當下辯論之外
.期待全新的司法院誕生
.司法有制度 更要有效率 有品質!

從保障人民訴訟權
談司法院組織的變革
建構「金字塔化」
司法體系外的思考
司法改革的核心任務之一,就是建構「金字塔化」的司法機關組織結構及訴訟體系,
而此次司法院組織法修正草案的提出,雖是實現此一核心任務的重要步驟,
但只踏出了第一步。
文◎吳志光

正在立法院審查中的司法院組織法修正草案,外界一般都將焦點置於大法官的資格問題,然而就人民訴訟權保障的觀點論之,司法院組織法之修正,可謂是攸關司法改革的關鍵性措施。蓋司法改革應採取組織結構與訴訟程序雙管齊下的策略,係民國88年7月召開的全國司法改革會議,所達成的重要共識。尤其是司法機關的組織結構固然要改革,惟一定要以訴訟程序和訴訟實務的運作方式改變為配套措施,以減少訟源及上訴率,縮短訴訟時間。否則民眾的權益保障,從起訴到最後終局確定判決,如果等待三年五載還得不到一個結局,縱然最終的判定是公平正確的,也將是所謂「正義的遲延就是正義的拒絕」(justice delayed, justice denied)。所以建構「金字塔化」的司法機關組織結構及訴訟體系,即成為司法改革的核心任務之一,而此次司法院組織法修正草案的提出,正是實現此一核心任務的重要步驟。
朝司法一元單軌的終極目標邁進
依據司法院版的司法院組織法修正草案第三條規定:「司法院設下列各庭:一、憲法法庭。二、民事訴訟庭。三、刑事訴訟庭。四、行政訴訟及懲戒庭。」分別掌理憲法解釋、統一解釋法律及命令、政黨違憲之解散案件、民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟及公務員懲戒。依據司法院的設計,為將司法院調整為最高審判機關,將原來三個終審機關:最高法院、最高行政法院、與公務員懲戒委員會,均歸併入司法院。所以,除原有之司法院大法官改為憲法法庭外,目前的最高法院、最高行政法院、與公務員懲戒委員會均歸併入司法院,改為各庭。最高法院改為民事訴訟庭與刑事訴訟庭,最高行政法院與公務員懲戒委員會則併為行政訴訟及懲戒庭。上述改革措施主要也是為了落實民國88年全國司法改革會議關於司法院定位的結論,即由現行的司法多元多軌改為司法一元多軌,以便日後往司法一元單軌的終極目標邁進。
而為了解決制度調整可能產生的人事問題與案件的積案問題,歸併入司法院的民事訴訟庭、刑事訴訟庭、行政訴訟及懲戒庭,其各庭之下仍有分庭(民事六庭、刑事十庭、行政訴訟及懲戒庭五庭),所以僅是將現有組織予以縮編,但逐年視積案的減少與人員的退休,逐年縮編,希望能在民國96年12月31日前,各庭均縮減為各一庭。
觀諸司法院組織的變革,雖係將司法機關組織結構及訴訟體系「金字塔化」的必要措施,但若要落實「金字塔化」的精神,本文以為尚有下述兩點衍生之問題須一併解決,成為不可或缺的配套措施:
制定特別法以便在合理時間內解決最高法院的積案問題
我國之所以號稱擁有全世界與人口數相較,法官員額最龐大的最高法院,冰凍三尺、實非一日之寒!積案問題形成了員額的擴充,卻無法解決積案問題,徒然導致訴訟遲延的惡性循環。未來司法院在併入最高法院、最高行政法院及公務員懲戒委員會三個終審機關,改設民事訴訟庭、刑事訴訟庭、行政訴訟及懲戒庭若干庭後,欲在四年後將之各縮編為一庭。積案問題不解決,此一目標勢必無法達成。而解決積案問題,光靠改革現行訴訟制度,減少上訴率,恐係緩不濟急之舉。本文以為針對此一攸關改革成敗的關鍵問題,有必要制定特別法因應之。為此民間司法改革基金會正草擬「減少過量訴訟案件特別法」,以催生此一制度。其中重要的規定如下:最高法院(司法院)受理上訴第三審案件,如認為有廢棄原判決之必要時,於發回或發交下級審法院時,應具體指摘原判決所有判決違法之處,不受民事訴訟法第475條及刑事訴訟法第393條規定之限制;經最高法院(司法院)依前條所為判決,發回或發交下級審法院更審後,案件再經上訴最高法院(司法院),最高法院(司法院)認為上訴有理由時,應逕自為判決。民事訴訟法第478條第2項至第4項及刑事訴訟法第401條規定不適用之。由上述規定之內容觀之,其已切中目前積案問題形成的時弊,值得採為司法院組織改革的重要配套措施。
訴訟制度的改革 須同時建立法律扶助制度
打造「金字塔化」的訴訟體制,歸根究底就是落實保障人民的訴訟權,提供公平又有效率的司法環境。就民事訴訟而言,重點在於推行民事事件審理集中化,使第一審成為事實審判中心,第二審採事後審或嚴格限制的續審制,第三審採嚴格法律審。就刑事訴訟而言,重點在於採取嚴謹證據法則,強化被告人權保障,落實檢察官全程蒞庭論告,採行交互詰問,自訴強制律師代理等。以上種種健全訴訟制度之措施,主要用意在於訴訟能夠迅速合理的發現事實、解決爭議,既能保障人民的訴訟權,又能減少上訴比例。否則成為金字塔頂端的第三審勢必無法光靠解決積案,即可在組織上精簡。然而這些保障人民訴訟權的制度改革,若無法同時推行法律扶助制度,以落實訴訟上的「武器平等」原則,則人民訴訟權的保障將淪為空談。試問,民事訴訟的當事人若無律師代理,一旦涉及複雜的法律或事實爭議,其如何在準備程序中進行「爭點之整理」,難道僅靠審判長行使闡明權嗎?刑事訴訟的被告若無辯護人協助,又非刑事訴訟法第31條規定的強制辯護案件,其又如何順利進行交互詰問?但並非有需要的當事人,皆有能力委任律師,故沒有完整的法律扶助制度,除了無法落實上述訴訟制度之改革精神外,也使得人民訴訟權保障中的「武器平等原則」徒託空言,亦為目前司法改革當務之急。
法律扶助制度已是法治國家保障人民訴訟權之重要象徵,目前我國有關法律扶助工作,並無專責機構負責,僅零星分由法務部、各級法院、各級行政機關、及民間各自推動,例如法務部協調各地律師公會之律師本於律師倫理及熱心,義務提供平民法律之扶助,並獎勵各大學法律服務社提供法律諮詢服務。此外,各地法院暨檢察署亦有提供訴訟輔導。另在民間亦有由民意代表或政黨成立之法律服務團體。以上各類扶助與服務,均屬義務性質,並無專責機構統合其事,亦無專列經費,其所作之法律扶助概以口頭諮詢為主,至代為撰狀甚或出庭訴訟者為數甚少;另有關法律扶助之制度性設計及法律規範方面,亦不健全,僅就刑事重罪被告部分有制度性設計,例如公設辯護人條例第2條第2項聲請指定公設辯護人之規定及刑事訴訟法第31條強制辯護由法院定公設辯護人之案件等規定,但就告訴代理部份,並未規定;至於民事案件方面,除第三審外,民事訴訟法第一編第三章第三節雖有訴訟救助之條文,但亦僅限於審判費用之暫免。而行政訴訟法所為相關之規定亦不完整。故有關人民之民事、刑事及行政爭訟事件,在法律扶助方面均乏完整、有效之機制,實為我國司法體系之憾,為順應世界法治潮流,實現人民憲法上之訴訟權及平等權,早有制定專法,及有設立專責機構,永續推動法律扶助工作之必要,此亦為全國司法改革會議的重要結論之一。而法務部於民國89年提出之一份專案報告(委託國立台北師範學院初等教育學系執行)中亦指出,國人遭遇法律問題時,會向律師尋求協助者不到五分之一,且國人遭遇法律糾紛不找律師處理之原因,近七成的民眾表示係因為律師費用太高,由上述數據,更可以突顯法律扶助立法之必要性與迫切性。故在此由衷盼望刻在立法院審議中的「法律扶助法」草案能早日完成立法,俾使法律扶助制度早日實現。
保障經濟弱勢者的訴訟權 律師人數應合理成長
最後附帶一言的是,但若要真正落實經濟上弱勢人民的訴訟權保障,而且建構完整的法律扶助制度,例如在刑事訴訟,不分罪名之輕重,採取普遍的強制辯護,在民事訴訟,一定訴訟標的金額以上之案件或家事案件,亦採取律師強制代理制度,律師人數絕對尚有合理成長的空間。我們姑且不與對於律師市場採取資本主義放任式成長的美國相較,而與法律制度主要的繼受國家德國比較:德國人口八千兩百萬,執業律師人數約十一萬,我國人口兩千三百萬,執業律師人數因登錄制度使然無法精確估計,但約在五千至六千人左右,我國與德國相較顯然不成比例。原因即在於德國有完整的法律扶助制度,需要數量相當的律師參與運作。故檢討律師人數合理成長之問題,亦應列為司法改革之重要議題。
(作者為民間司法改革基金會常務執行委員、輔仁大學法律系助理教授)