司法改革的關鍵角色

施慶鴻

新修正刑事訴訟法於九十二年二月六日經總統公布，所謂「改良式當事人主義」確定於九十二年九月一日正式上路，對檢察系統產生重大的衝擊。在我國的刑事訴訟制度，檢察官處於中介關鍵地位─居於實際負責第一線偵查責任之司法警察機關與做最後裁判之法官之間。一方面要審查司法警察機關所移送刑事案件是否完備，有無起訴之必要性，另一方面，對法院獨立行使職權，透過上訴制度對於法院裁判的客觀性與正確性加以審查。在司法改革中，檢察官不能缺席，否則刑事訴訟制度就無法良好運作。當舉國把司法改革關注於法院時，不要忽略檢察部門所面臨之問題，否則司法改革不僅事倍功半，更有失敗的危險。在這一波的司法改革洪流中，檢察官面臨了那些問題呢？
一、檢察官的定位不夠明確：隨著我國刑事訴訟法於民國二十四年制定施行，檢察官制度導入我國，迄今已將近七十年。法制上期待檢察官不僅是法律的維護者，同時是公益代表人。所以刑事訴訟法第二條第一項明定：實施刑事訴訟程序之公務員，就該管案件，應於被告有利及不利之情形，一律注意。同時在法院組織法中規定檢察官的職權，除了在刑事訴訟程序中，實施偵查、提起公訴、實行公訴、協助自訴、擔當自訴及指揮刑事裁判之執行等列舉項目外，還包括「其他法令所定職務之執行」。在許多民事事件中，國家因公益而需要介入民事事件時，如死亡宣告、禁治產宣告、未成年子女監護、社團與財團事務之監督、犯罪被害人的補償等，立法者很自然地就想到擁有法律專業知識的檢察官。另外，我國的檢察官，原先兼具有預審法官之色彩，所以擁有完整的強制處分權，從搜索、拘提、到羈押，無一不備；加上我國法官與檢察官考訓同源，又可相互請調；所以在制度與實務上，檢察官被定位為司法官，一般人民同樣以包青天的相同標準，期待檢察官與法官。而檢察官此一特殊族群，亦認知到自己司法官的屬性。但自八十四年十二月二十二日大法官會議釋字第三九二號解釋後，明確表示檢察機關雖是司法機關，但不是法院，不應行使羈押之強制處分權後，接連數次刑事訴訟法的修正，走向所謂「改良式當事人主義」，關於檢察官的定位問題，同時成為各方關注的焦觀。檢察官究竟是單純的行政官呢？或是特別的司法官呢？迄今不明。定位問題影響深遠，攸關制度之設計，如身分保障、職務保障、陞遷、待遇等等，如不明確定位，於討論檢察制度時，不免因各持觀點，各說各話，而無法凝聚共識。
二、工作量的合理分配：檢察官的工作繁重，除了社會結構改變，犯罪數量增加外，立法部門過度迷信於刑法萬能，不斷地在擴充特別刑法外，同時增加檢察官許多新的業務，例如犯罪被害人之補償與求償權之行使，雖然增加了檢察官之數量，同時增設檢察事務官之制度，但總趕不上工作量之增加。隨著新刑事訴訟制度之實施，有半數以上之檢察官專責從事公訴的工作，檢察官人力之不足更加嚴重。事實上國家資源的配置上，一直是較忽視司法部門的；隨著司法院預算獨立後，相對於法院系統，隸屬於行政院所屬法務部之下的檢察系統更居於弱勢。法院組織法第七十三條第一項規定：「關於地方法院或其分院檢察署之類別及其變更，依附表之規定。」，所以附表是具有法律之位階。其中第一類檢察署之員額，主任檢察官人數從十八位至三七人，檢察官人數是九三位至一八五人；但以目前台灣台北地方法院檢察署為例，其屬第一類檢察署，目前主任檢察官編制為十八人，實派十八人；檢察官編制有一一○人，實派一○八人；相比之下，可以發現行政院係以最低標準在分配檢察系統的資源。所以依法行政，按員額表的中間以上之數目編列檢察官員額，補足適量的檢察官人數，同時檢討現行特別刑法，採取刑法謙抑原則，儘量除罪外，並簡化檢察官的業務範圍，專注於刑事訴訟中；在適量的工作負擔下，檢察官的職務才能完善地履行。
三、檢察一體的陽光化：檢察官被人民質疑之處，無非是濫用強制處分權、濫行起訴與政治干預。前二項隨著「改良式當事人主義」制度的採行，已經不存在了。但政治干預的陰影始終令人民對檢察官職權行使的公正性存有疑問。事實上檢察一體積極上可以結合檢察官的力量，傳承經驗，以有效打擊犯罪，消極上防止檢察官濫權及建立最低度的平等保護，不是外界所想像的是政治干預的黑手。目前的問題是，真正可能的外力干預不會藉著檢察一體來行使，反而利用其他非正式的途徑；而檢察官無效率、濫權或怠惰時，正需檢察一體發揮作用時，因檢察一體已遭「污名化」，檢察長反畏於行使。所以，建立陽光化的檢察一體制度（包括透明的人事制度），公開、公正與透明，才能提昇檢察官行使職權的正確與效率，同時避免其帶來的不良影響，去除政治干預的陰影。
台灣的司法改革正處於關鍵時刻，但不論是學術與實務都過於偏重刑事訴訟制度的變革，似乎存有只要採行「改良式當事人主義」後，許多問題都會迎刃而解的迷思。但「徒法不足以自行」，有完善的制度，沒有健全的人事來運作，可以預測很難達到改革的目的。檢察官處於刑事訴訟中兩面監督的特殊地位，同時監督司法警察及法院，其自身改革的成功，也是司法改革成功的必要條件。
（本文作者為法官）


司法現形鏡

Q.司法是不是站在有權、有勢、有關係的人的那一邊？

A.不可諱言的，當我們看到伍澤元可以因病交保卻能生龍活虎的選舉，或者看到林柏榕案可以不上訴等奇異的現象，當然會影響我們對司法的信賴，也當然會懷疑法院是不是為有權有勢的人開的。但是我們心裡都清楚的知道，法院當然不應該是為有權、有勢、有關係的人而設的，「法律之前人人平等」是每個人都耳熟能詳的觀念，問題在於，只有一個有操守、有人權觀念，以及有各種幫助社會弱勢者的司法程序的法院，才會是一個真正人人平等的法院。所以要有一個不愛錢、不講關係、不求特權的法院除了必須解決司法人的操守問題之外，對於法官、檢察官、律師的人權教育不可或缺，並且還需要建立制度化的「法律援助制度」，結合律師公會、社會公益團體及民間企業組織力量建立多重的訴訟輔導及平民法律援助管道，對沒錢請律師、沒錢繳裁判費的民眾提供援助，司法才不會淪成為有權有錢人的專利。
（摘自【司法現形鏡】－民間司法改革基金會出版）