司法與政治—從三權分立觀點談司法獨立與定位

李念祖律師

司法獨立與政治權力
李念祖律師
總統選舉，政黨輪替，對司法改革中司法獨立的提昇而言，顯然是個利多的消息。出身法界、熟知法律的新總統，必然深諳司法獨立的憲政原理，也必然懂得政治權力與司法獨立之間應有的分際關係；此後政治權力更行尊重司法、給予司法更多獨立運作的空間，毋寧是社會可以期待的新境界。
總統易手形成有利司法獨立的社會觀感，單從此點言之，已可測知政治權力的作為與司法獨立的程度，往往具有彼消我長的敵體關係。現在民主憲政進入另一個紀元，值得重新審視司法獨立與政治權力之間應有的分際何在，以供關心司法改革的朋友們參考。
司法獨立，雖然是明文載諸憲法第八十條的基本概念，但似乎總是難以在憲政之中真正落實。所謂司法獨立，本意就是要求司法獨立於政治權力關係之外運作。憲法第八十條規定的義務機關有三：一是掌理審判的法官（應該包括大法官在內），有義務排除政治干涉，獨立審判；二是政治黨派，有義務自我抑制；不得運用政治關係或影響力干涉司法（當然不能有「法院是本黨開設的」的觀念，政黨領袖也應避免基於自身的政治立場公開攻擊司法者的法律見解）；三是其他所有憲法上的政治權力機關，也有義務自我抑制，不得憑藉權力干涉司法審判。依照過去的憲政實務，憲法第八十條的三種義務機關，恐怕都沒有完全盡到實踐憲法精神的責任。具體的現象，俯拾即是。
我們且以總統對司法的態度舉例。依據憲法，總統提名司法院大法官，從事終局釋憲或是違憲審查，本是民主憲法的常例。但是，即使是最近的經驗中，也還有種種蛛絲馬跡顯示政治權力每每不肯放棄掌握司法。早在施啟揚先生被任命為司法院院長之前，學界主張司法院院長應由大法官兼任，已是多數的共識。當時的總統即可提名施先生為大法官兼任司法院院長，可是，施先生擔任院長卻沒有擔任大法官的機會；是不是因為大法官兼任司法院院長，可能使得總統難以隨時免除司法院院長的職務？在翁岳生先生繼任司法院院長時，這個問題的答案似乎更為明顯。翁院長在民國八十八年接事，其時憲法增修條文（八十六年之修憲）已然規定司法院院長應由大法官兼任，此一條文雖然在民國九十二年才告施行，但憲法要讓司法系統以審判而非行政為中心的用意，極為明確。翁院長原是最資深的大法官，卻要辭去大法官的職位才接新職，留下的空位迄今未補，其理由何在？如不是總統尚要保留隨時可使司法院院長去職的權力，似乎難有其他的解釋。司法院院長主持大法官會議，卻不具有大法官身分，本來即甚古怪；還要辭卸原來已有大法官的身分才予接掌院長，無論是因為總統堅持院長不由大法官兼任，還是總統不堅持院長應由大法官兼任，都已是政治權力不肯給予司法獨立空間的錯誤示範。
另一個例子，是民國八十八年做成的釋字第四七號解釋。當時司法院副院長出缺，原有的憲法條文已遭修改，新的憲法條文卻是民國九十二年才會生效，總統提名司法院副院長時不知應該適用新的還是舊的條文，於是聲請大法官解釋。可是，總統請求大法官指引迷津，提出聲請的卻是總統府秘書長。總統身為憲政機關，卻讓不是憲政機關的總統府秘書長出面聲請解釋，是否因為國家元首自恃身分不肯進入司法殿堂成為當事人，不得而知。國家元首如因身分崇隆不肯進入司法程序向司法低頭，何異政治權力凌駕司法？又如何期待司法能夠獨立於政治權力「之上」運作？這也許是某位部屬犯的小錯，但卻可能已是憲政上不該容許的權力傲慢。
如果總統對於大法官，尚且如此疏於尊重，政治權力如何看待一般的法官，也就一葉知秋了。政治人物輕蔑司法、踐踏司法，實已司空見慣。但是，不受政治權力尊重的法官們，卻似乎也普遍不能意識到自己乃是獨立的憲政機關，應該運用憲法保障人權、抑制政治部門逾越權力界限；加上法官們又普遍缺乏翻閱憲法、援引憲法審判的習慣，也就失去了制衡其他權力機關的憲政精神武裝。司法積弱，不免可能與法官們缺乏抗拒權力侵凌的責任意識、也缺乏抗拒權力侵凌有效的方法，有些關係。惡性循環，令人扼腕。
抑有進者，法官是否認識自身的責任，還直接涉及其認識不足會不會敗壞司法品質問題。如拿總統選舉期間，劉松藩被法官率警搜索的案子為例，我們就看到了政治程序中司法遭遇的困窘。人們也許沒有任何證據懷疑法官的行為受到政治力的支配，我們也拒絕如此推斷，因為類似的推斷很難避免無的放矢或者帶有政治目的的批評。事實上有些法官認為此案可為司法獨立的標榜，也會認為司法獨立與辦案方法的正確與否並不相千。不過，欠缺品質的司法獨立並不值得稱道。欠缺品質的司法若更引起社會上產生司法不獨立的懷疑，即仍有檢討的餘地。須知司法獨立有其憲法界限，司法獨立並不等於司法獨裁；如果法官於此不能有所體會，司法獨立即可能形成另一種濫用的政治權力。
看到理應被動的審判官主動出擊、輕易地獲得行政權（荷槍實彈的霹靂小組）大力配合、越區搜索未被起訴的證人、還召開記者會稱其為共犯，我們誠有理由擔心，自以為獨立的法官可能對於權力的陷阱，警覺不足；而從事審判的法官，忽略了假設無罪、法官被動、司法不語、管轄分配及不可未審先判等等基本司法原則，也足以讓人擔心，其審判的品質究竟有助於還是有害於建立司法的公信力與說服力？司法的品質一旦影響了社會大眾對於司法是否獨立的觀感，即不能以為二者並不相千。在政治權力左右司法尚未絕跡的時代，講究司法品質的提昇，才能建立司法獨立的信用。
這樣說起來，司法是否會繼續受制於政治權力，至少應從四方面加以觀察：一是司法能否拒絕政治權力的掌握支配；二是司法能否發揮限制政治權力的作用；三是司法能否自我避免成為逾越界限的政治權力；四是司法能否提昇品質以免招到受制於政治權力的懷疑，斲傷司法獨立的信用。今天若用這四個標準檢討司法的表現，則與理想的司法獨立境界，似乎還是頗有距離。
新總統的當選，若能減輕政治權力企圖支配司法的壓力，即可有利於第一個驗證項目的成績提昇，但就後三個項目而言，顯然還有待司法加強自發而持續的努力。司法改革，也就仍然是任重而道遠！