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法官法需能有助於改革司法

高瑞錚


法改革,千頭萬緒,惟「人」的因素,仍居於最大關鍵。語云:「正人行邪法,邪法亦正;邪人行正法,正法亦邪。」如何建構一個足能養成、吸納、保障好法官,並淘汰不適任法官之制度,誠屬司法改革之第一步。本會及台灣法學會、台北律師公會為此經共同成立專案小組,歷時三年,研擬完成民間版法官法草案(以下簡稱本草案)。本(八七)年立法院第三屆第五會期,本草案業蒙謝啟大、蔡明憲、黃國鐘等五十位委員之提案及連署,正式移由立法院法制、司法委員會聯席會議,進行審查。此其間,各方代表及學者專家於公聽會上踴躍發抒高論,司法院及法務部且對此本草案分別提出書面意見。本會洵有必要進一步闡述本草案之基本理念及立法目的,藉期增進關心及愛護司法人士之瞭解。
法官斷人是非,決人生死,乃人代神職,身分極為重要且特殊。法官居此職位,必須本於良知,依據憲法及法律,獨立審判,不受任何內在或外在之干涉,庶能維繫人世間最後一道正義防線。是法官雖為公職人員,但具獨立性與中立性,既不同於一般公務員,亦迥異於其他司法人員。惟數十年來,我國威權統治時期,並不作如是觀,在政治凌駕一切之思考模式下,司法不過係一工具——統治者用以統制社會,甚或用以維護政黨或其他特殊利益之工具。將法官定位為具上命下從權力關係之一般公務員,刻意輕忽甚至忌諱其獨立本質,毋寧當然。其據以建立並沿用迄今之法官人事制度,有以下七大缺陷:
一、階梯式之人事體系:法官等同科員,有官等職等,有上官下屬。自地院法官、地院庭長、高院法官、高院庭長,而至最高法院法官、最高法院庭長,拾級而上,登峰造極。層層階梯,羅列在前,引人一心向「上」。
二、家長式之監督與考核:法官等同科員,有考核考績,有獎懲遷調。由所屬庭長、院長等「長官」監督並定奪優劣,考績攸關前途,所謂正義公平,則屬行有餘力之事。
三、法官之出身過於單一:絕大多數法官來自司法官考試及格者,而絕大多數應司法官考試之考生為法律系畢業生。法官之養成與遴任管道太過狹隘,阻絕不同領域專才及多元價值思維,進入司法體系,造致司法與社會日益疏離。
四、初任法官者過於年輕:法學院畢業生於司法官考試及格之後,接受一年六個月之訓練,不過二十餘歲即獲任為候補法官,開始參與審判工作。縱其勤於任事,終因涉世未深,閱歷不足,難能博取民眾信賴。
五、獨特之保守文化:法官出身背景單純。於獲任法官後,又不須接受任何形式之外部審查或監督。在審判獨立之保護傘下,惟我獨尊,但求能與「長官」相處,人民於我何有哉。久處其問,除非保有良好之反省能力,否則朝夕微觀法條為已足,不再熱心吸收新知、追求社會公義。
六、未盡合理之處遇:法官職務性質特殊,祗因勉強一體適用公務人員俸給法,導致其薪資結構紊亂(專業加給多逾本俸數倍,退休金之外,復有退養金),給付標準亦不足吸引資深法官。而未置法官助理以分勞,未設定期進修辦法以調適均欠妥當。
七、未有不適任法官淘汰機制:法官僅在觸犯刑法,情節重大情況下有可能遭受撤職之處分,其餘諸如,開庭言行粗魯、態度偏袒、處事草率、價值觀明顯異於常人,無故延宕審理,踐踏程序正義等等,均無法可施。惡惡不能去,少數不肖法官,嚴重影響司法之整體形象。

時代已有不同。十一年來,我國自威權統治,邁向民主憲政。在國民主權之基本理念指引下,司法不再屬統治者工具,而應為全體人民而存在。為因應此一轉變,法官人事制度勢須迅速重新架構,藉由彰顯法官屬性,並強化其體質,使能真正發揮保障人權,實現社會正義之角色功能。本草案除於第一章總則揭櫫立法目的為:「為保障法官之身分,維護法官依法獨立審判之地位,以實現國民接受公正審判之權利,持制定本法。」(第一條第一項);審判最高原則為:「法官應尊重國民主權原理,保障國民之人性尊嚴」(第二條)外,於其他各章,亦均自人民之角度出發,針對上述七大既存問題,痛下針砭,務期有效改造司法,提振司法之公信力。
本草案廢除法官之官等職等,及庭長之制,且取消高等法院法官與地方法院法官任用資格之不同。從此,法官僅有資深資淺之別,而無上官下屬之分;高院與地院亦僅存在審級關係,而無階級問題。合議案件,由較資深法官擔任審判長。法官資淺者,可至高院合議庭擔任陪席法官或受命法官,隨資深審判長學習經驗。法官資深者,亦可至地院擔任法官,加強初審功能,提高人民信賴。此等設計,不惟可望活化人力資源,對目前眾所詬病之階梯式人事體系,尤能斧底抽薪,根本解決,有助法官獨立性格之養成。
本草案廢除法官之官等職等,及庭長之制,且取消高等法院法官與地方法院法官任用資格之不同。從此,法官僅有資深資淺之別,而無上官下屬之分;高院與地院亦僅存在審級關係,而無階級問題。合議案件,由較資深法官擔任審判長。法官資淺者,可至高院合議庭擔任陪席法官或受命法官,隨資深審判長學習經驗。法官資深者,亦可至地院擔任法官,加強初審功能,提高人民信賴。此等設計,不惟可望活化人力資源,對目前眾所詬病之階梯式人事體系,尤能斧底抽薪,根本解決,有助法官獨立性格之養成。

本草案雖肯認在不侵害審判獨立之範圍內,對法官為職務監督,但取消現有以「長官」考績考核之方式,而改由法官會議執行監督。法官會議有關職務監督之決議,應送交司法院人事審議委員會(以下簡稱人審會),法官對之亦得向人審會聲明異議。家長式之監督與考核所生流弊,可望因而廓除。關於不適任法官之淘汰,屬法官懲戒事項,因性質特殊,本草案認應自公務員懲戒委員會劃出,於最高法院及台灣高等法院分設二審制之懲戒法庭掌理。法官懲戒之發動,除所屬法院法官會議基於法官自治自律之精神,有權作成決議,移請懲戒法庭審理外,增加外部監督機制,即監察院、司法院人審會、司法院法官評鑑委員會(以下簡稱評鑑會)、各級檢察署、各地方律師公會及其全國聯合會,亦得提請懲戒。凡此不惟可望促使一般法官知所惕勵自省,大幅降低不適任法官之存活率,帶動司法形象之全面提昇,輔以人審會,評鑑會成員之多元化,司法獨特之保守文化,假以時日,亦當漸有改善。
本草案鑒于過去法官之出身過於單一,初任法官者亦過於年輕,規定除法律系畢業生外,非法律系畢業生凡修習一定法律學分者,亦得應司法人員考試。同時,法官遴任範圍予以擴大,除自通過司法人員考試,並經研習合格者遴任外,具一定條件之檢察官、律師、教授,副教授或具專門技術或知識者,亦得遴任為法官。法院且得就特定類型案件實施國民參審,由平民與職業法官共同參與審判。其經司法人員考試及格,研習二年結業,被遴選為法官者,應先擔任五年候補法官,其中前三年擔任法官之助理,第四年擔任簡易訴訟程序法官或合議庭陪席法官,第五年並或擔任合議庭受命法官。約在三十歲以上,經驗漸豐,始有機會擔任一般訴訟程序獨任法官。
本草案為維護審判獨立,既廢除官等職等及考績,乃將法官之俸給分三十級,每級有其特定俸點,按年資調整薪級,取消本俸與加給,獨立於一般公務員體系外,實施薪資結構單一化。依草案所附法官俸給表計算,候補法官第一年屬三十級月俸新台幣(下同)陸萬元,任職三十年屬一級月俸參拾伍萬元。其間每滿五年俸點有較大差距。如公務員之俸給有調整者,且應比照調整之。又本草案明定設置法官助理。實任法官於任職期間,得聲請准予留職停薪進修。法官每連續服務滿七年,且得提出具體研究計畫,聲請帶薪進修一年,藉由合理化法官待遇,維護其榮譽與地位,安定法官心理。
相對於民間版法官法草案,司法院早在十年前即已開始研擬草案,但直至民間版提付立法院本會期審查,該官方版法官法草案,仍在徵求行政院、考試連銜,迄未提出立法院。細繹官方版與民間版主要歧異,約有以下三點:
(一) 官方版仍保留考績制、保留庭長制、保留法官官等職等、保留專業加給及主管加給、保留人審會半數成員由司法院派任,以及雖設法官會議,但法官會議除關於事務分配、辦理推選考績代表等兩項外,僅能建議不能決定等情形,其將法官視如一般公務員之心態與觀念,一仍故舊。與民間版思考模式,可謂南轅北轍。
(二) 官方版對目前法官遴任範圍過於狹隘、法官初任者過於年輕、法官體系階層化、法官待遇未盡合理等現象,欠缺反省能力,未有適度回應,此與民間版勇於面對現實,力求袪除積弊之態度,大相逕庭。
(三) 官方版具相當保守性排他性,蓋其不惟反對建立超然之法官遴選委員會(以下簡稱遴選會)以負責法官之遴選及研習;亦反對遴選會及評鑑會之成員,由司法院院長提名,經立法院同意後任命之方式產生,對遴選會、評鑑會及人審會有少數社會人士參與,且多不同意見,此與民間版傾向司法應重視社會脈動,民意歸趨,尤有霄壤之別。
關於司法院及法務部對民間版法官法草案所提書面意見,大抵肇自上述歧異之觀念,例如:
(1) 不贊同將法官定位為「非一般公務員」,認為遇有應適用公務員身分請假、敘獎、福利或刑罰時,適用上不無扞格云,實有捨本逐末之嫌。另行制定法官請假等章則,有何困難,豈能執此否定正確定位法官之必要性。
(2) 不贊同設遴選會及其成員須經立法院同意,認為法官遴用及研習,應維持現制云。民間版擴大遴用法官範圍及於檢察官、律師、法律學者及具專門知識技術人士,組織一超然機構全權負責法官之遴用及研習,使司法院人審會專司在任法官人事事項,孰曰不宜。至法官由法務部司法官訓練所訓練,體制不合,早有改隸之議,殊無維持理由。因遴選會成員責任重大,由司法院院長提名,經代表全國民意之立法院同意後任命之,以為約制,亦屬民主常軌。指為政治任命或有違五院平等,未免有失客觀。
(3) 不贊同設法官懲戒法庭受理懲戒事件,認為法官係國家任命之公務員,依「法」其懲戒事件應由公務員懲戒委員會審議云,此一論點犯有邏輯上兩大謬誤,即先將法官設定在等同一般公務員之前提上,再以現行公務員懲戒法已有規定,否定改制之提議。如此說法,果能成立,一切改革,豈非皆無必要。
綜上所述,任何立法,均必有其亟欲達成之鵠的。草案須能扣緊而非偏離鵠的。否則為立法而立法,洵無足取。我國制定法官法,具重要性與急迫性,要因現行法官人事規範,散見於法院組織法,司法人員人事條例、公務人員考績法及其他公務員人事法令,直將法官定位為具上命下從權力關係之公務員,以致衍生階梯式之人事體系、家長式之監督與考核、法官之遴任過於狹隘、初任法官者過於年輕、未盡合理之待遇、以及未有不適任法官之淘汰機制等現象,嚴重影響法官之獨立與中立,甚而不能充分發揮司法功能,提昇司法公信力。民間版容或未盡完美,但其所欲達成目標,至臻明確;所提實施方案,亦甚具體。反觀官方觀念保守,舉步維艱,誠不知依其內容,於既有積弊之匡正,有何助益。本會為此願更重申:制定法官法須能有助於改革司法。