人民真心,卻換得法官絕情? —問世間《憲法》為何物,真能教人生死相許?
蔡志宏
編按:〈法官開講〉專欄自91期開闢,以「法官籲請改革最高法院行動聯盟」的成員為共同召集人,每期研擬議題、輪流主筆、邀約戰友撰文,以第一手的司法統計或法源資料,為讀者介紹、評釋各種司法實務的最新進程或改革成效。本期的〈法官開講〉,主題為「法官聲請釋憲」。蔡志宏法官曾任職於苗栗地方法院交通聲明異議專股。他發現一個怪異的現象:同一個處罰事由,法院總是撤銷行政機關的裁罰,而行政機關明知法院不會支持,卻依舊執意如此裁罰。這對於那些不會聲明異議或逾期聲明異議的人民,是很不公平的。蔡法官原打算在一段時間的研究後,要在撤銷裁定中嚴厲批判此事。未料計畫趕不上變化,行政機關於去年向立法院提案並修法通過,直接由《行政罰法》授權行政機關進行二次處罰。對此,蔡法官「再沒辦法像過去那般果決地挺身保護他曾經許諾過的人民」,於是決定聲請釋憲,並藉由這個專欄,呼籲法官同儕們「停止此類案件訴訟程序,本於自己的確信,聲請釋憲吧!切莫讓人民的真心,卻換得法官的絕情!」而錢建榮法官所任職的桃園地方法院刑事第六庭合議庭,則認為最高法院關於「買毒等於賣毒」的判例違憲,且認為《毒品危害防制條例》第4條第1項關於製毒、販毒、運毒仍有死刑的規定違反《憲法》的生命權保障、罪刑相當性原則,也違反《公民與政治權利國際公約》第6條、第7條,欲聲請大法官宣告違憲。然針對此聲請,大法官的回答則是「並未具體指摘系爭規定客觀上如何牴觸憲法」(在此之前,錢法官所屬的另合議庭也還有一次聲請,同樣被指為「空泛指摘」而作成不受理決議)。但到底是小法官空泛指摘?還是大法官逃避受理呢?更多精采內容,請詳見錢法官筆下的精采論述。 曾經,法官說會用《憲法》守護人民一生一世,至死不渝。法官也真的這樣做。遇到人民遭受雙重處罰時,法官會用《憲法》庇護人民,使人民免於二次處罰。這樣幸福又有倚靠的日子,超過2年之久,因而人民真心相信法官、相信《憲法》。誰知道,好景不常,有一天,來了一道新法律,新法律說:有沒有二次處罰,不是法官說的算,是我說的才算。於是以前那些法官說不能二次處罰的,都進行了再次處罰,就算新法律之前所做的,也不能倖免於難。這樣毫無預警的新法律,突如其來,使得人們措手不及,人民哀傷無助地再次求助法官,但新法律疾言厲色,絲毫不給法官任何迴旋空間,法官猶豫了,再沒辦法像過去那般果決地挺身保護他曾經許諾過的人民。如此結果,著實令人遺憾。人民真心,真的只能換得法官絕情?法官不是還有《憲法》嗎?難道就沒有辦法了嗎?就讓我們繼續看下去。 上一段不是童話故事,也不是盛竹如先生的台詞,而是真實發生的故事,而且還是現在進行式。段落中的法官、人民、《憲法》、新法律都是真人真事,並不是代名詞而已。故事的開始,就從2011(民100)年11月8日《行政罰法》的修法說起: 事件緣由 《行政罰法》第26條第1項前段、第2項本來規定:「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者,依刑事法律處罰之」。「前項行為如經不起處分或無罪、免訴、不受理、不付審理之裁定確定者,得依違反行政法上義務規定裁處之」。這是一項具體落實「一行為不二罰」《憲法》原則的法律規定。同一行為,同時有刑事責任及行政罰責任時,僅根據司法程序追究刑事責任、給予刑事處罰,不再給予行政處罰。如果司法程序追究結果,沒有刑事責任,再給予行政處罰,自然沒有違反一行為不二罰的問題。然而,上述規定於2011(民100)年11月8日修正,使得同一行為以司法程序追究後,即使已經檢察官緩起訴處分、或法官判決緩刑,都可以再給予行政處罰。然而,緩起訴處分、緩刑均以有刑事責任為前提,尤其緩起訴處分、緩刑另附有公益捐款或義務勞務負擔者,更是等同已有實質處罰。如此,再次處罰,不就是一行為雙重處罰?更令人百思不得其解的是,此次修法還迫不及待地將新規定之緩起訴處分部分,適用於修法之前的行為(註一)。也就是,極為例外地以法律溯及既往的方式,將雙重處罰的事後規定,施加在原本預期只有單一處罰的人民身上,但卻絲毫不見有何溯及既往的必要(註二)。 這樣的規定,主要是衝著違規酒駕的初犯者而來。修法前,大量違規酒駕的初犯者,案情輕微,檢察官乃依法給予緩起訴,惟另附帶要求捐款,無法負擔捐款者,則改要求服義務勞務。由於檢察官命附帶捐款之金額,偶有低於行政罰之情形(主要是根據《道路交通管理處罰條例》第35條第1項裁罰),為避免以司法程序處理,結果卻反而低於行政罰,因而有此次修法:企圖以司法先罰,處罰不足,再由行政補罰之雙重處罰方式,達到至少所有處罰均不低於行政罰之齊頭平等。但是,這樣做真正公平了嗎?再者,為了追求所謂的「處罰公平」,就可以不擇手段,置其他《憲法》原則於不顧嗎?如果是,那這樣的《憲法》,真能教人生死相許,託付終身嗎? 違憲確信 一行為不二罰、法律不溯及既往都不是什麼高深的《憲法》理論或原則。一般人民藉由平常教育小孩的經驗與常識,就可以輕易了解:小孩做錯事情,可以加以管教處罰,但該怎麼罰,應該事先就清楚明白,而且一次就罰足,不要將處罰分拆多次;更不應該在處罰結束後,又後悔覺得處罰不夠,給予二次處罰。因為處罰本身不是目的,沒有必要將一次處罰分拆多次;事先不將處罰方式想清楚,罰完了另外又要補罰,同樣沒有必要。兩者均達不到有效之教育目的。 一行為不二罰、法律不溯及既往其實就是完全相同的道理。國家基於統治高權,可以在有正當理由之情況下,禁止人民為特定行為,並對於違反者加以處罰。也因為國家本有權可以一次就為足以達成目的之充分處罰,完全沒有必要分拆為司法、行政雙重處罰,更沒有必要對於過去已經處罰完畢之行為,再重新為第二次處罰。否則人民隨時都將擔心受怕:國家可能在未來突然追溯處罰本來不處罰的行為,或追加二次處罰原本只有單一處罰的行為,如此又怎能安居樂業、正常生活? 這樣簡單明瞭的道理,司法院大法官在解釋《憲法》時,都曾經有過精闢的闡釋。釋字第503號解釋指出:「除處罰之性質與種類不同,必須採用不同之處罰或手段,以達行政目的所必要者外,不得重複處罰」。釋字第525解釋亦說明:「行政法規公布施行後,制定或發佈法規之機關依法定程序以予以修改時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。」、「因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,應採取合理補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符合憲法保障人民權利之意旨。」前者已直接敘明一行為不二罰就是《憲法》所保障之價值,後者則強調信賴利益之保護,而法律不溯及既往正是信賴保障原則之最佳體現。申言之,行為時不處罰,事後改為有處罰,應給予改正機會之過渡期間規定,避免侵害人民過去對不處罰之正當信賴。至於行為時僅有單一處罰,事後卻改為雙重處罰,又將現行之雙重處罰,溯及適用於先前行為,則其違反一行為不二罰以及信賴保護原則,而構成雙重違憲,至為明確。 前述《行政罰法》第26條第2項之修正,將已經緩起訴、緩刑之行為,新增列為得再次行政處罰之範圍,並且就緩起訴處分部分,訂明只要還沒有行政裁罰者均有適用,因而造成溯及既往之適用效果,在緩起訴、緩刑附有公益捐款、義務勞務之負擔時,很明顯地,已經構成雙重處罰、法律溯及既往之雙重違憲。雖然立法理由中,強將公益捐款、義務勞務都解釋為「特殊處遇」,而非處罰,企圖藉此規避一行為不二罰之《憲法》要求,但是否構成處罰,應該從本質上加以觀察定性。公益捐款、義務勞務都是以撤銷緩起訴、緩刑為後盾,強加於人民身上之不利益,怎能認為不是處罰?又具有強制性之公益捐款與義務勞務,相較於刑罰之罰金或徒刑易服社會勞務,有何本質上之不同?如果立法者自行定義就可以規避違憲結果,那麼一行為不二罰原則,真的可以保障人權嗎?還是只是中看不中用的裝飾品原則而已? 粗暴修法 德國學者Fliedner詮釋一行為不二罰原則時指出:「因為基於人性尊嚴及人格自由發展之權利,人民得以要求對於其違反法秩序行為予以終結,並得視為終局的確定。若隨時有可能,就其在合法程序已發現之結果再度變更,或對同一行為以處罰為目的重行處理,會使個人貶抑為國家權力之客體。因此,國家既有機會本於其刑事追訴權以追求實質正義,則其利用過以後,為免於人民長期陷於被追訴及處罰之威脅,應將法安定性置於優先次位,以避免個人被貶抑為國家權力之客體,並符合《憲法》上維護人性尊嚴與自由之理念。(註三)」對照法務部為此違憲爭議發布之新聞稿:「檢察官依刑事法律為緩起訴處分,命被告繳納緩起訴處分金時,無須考量行政機關所訂的罰鍰基準,緩起訴處分金額可能低於監理機關裁罰之金額。如無論緩起訴金數額多少,監理機關均不予裁罰差額,將形成酒測值高者,所受財產上負擔較少,即可結案;酒測值低者,反而處罰更重,顯然不合理。因此,為使裁罰公平,本法修正條文…已兼顧公平性並極盡保障人權之能事,並無違憲疑慮。(註四)」明顯可以看出:立法者為了實現自己所認定之「裁罰公平」,完全無視於人民之感受與正當期待(以為處罰程序已經終局結案,不會再有二次處罰之正當期待),卻再度對人民展開行政裁罰程序,這不正是將個人貶抑為國家權力之客體(註五)! 此次修法正令人不能忍受之處,還不僅止於此:過去交通裁罰主管機關早已不斷以緩起訴公益捐款、義務勞務不是處罰為由,持續對於此類受罰民眾進行二次處罰。但因過去沒有法律的明文授權,受罰民眾一旦向法院聲明異議,請求救濟,通常都會得到法院援引《憲法》保障民眾權益,撤銷裁罰處分,使人民免於二次處罰之違憲侵害。根據交通部公路總局新竹區監理所苗栗監理站統計(註六),自2010(民99)年起至2011(民100)年11月24日此次修法生效施行前為止,2010年有71件,2011年有128件,2年以來共有199件,此類民眾不服司法、行政雙重處罰之案件,經聲明異議,由臺灣苗栗地方法院審理,除其中1件因逾期遭駁回外,其餘198件均經法院裁定:「原處分撤銷,不罰」,其中有14件還經裁罰機關抗告至臺灣高等法院臺中分院,亦全部遭駁回抗告而確定(註七)。換言之,不能司法、行政雙重處罰,一直到修法生效施行之日前,都是司法機關--法院之普遍最終見解。此次修法授權雙重處罰,已屬過份,縱使認為過往司法實務見解有誤,至少也應該尊重其曾經存在,使新修法僅能往後適用,竟然連本來還能受到法院保護之修法前行為,也要強斷其最後尋求救濟之路:修法溯及既往適用。 這樣把人民當做權力客體,把司法過往見解,視如無物之修法,恐怕只能以「粗暴修法」來形容。 衷心期盼 此次修法十分堅定明確地,要求行政機關對於受司法緩起訴、緩刑之人民,再次為行政裁罰。面對因此聲明異議的大量案件,法官當然可以輕而易舉地以「依法審判」為由,駁回救濟,迅速結案。但回想修法以前,我們曾經以《憲法》之名,屏障著人民免於雙重處罰,人民也真心地相信,來到法院就能得到庇護。再看看《法官法》中所規定的法官誓詞:「余誓以至誠,接受國家任命,『恪遵憲法』及法律之規定,秉持超然獨立之精神,公正廉明,勤奮謹慎,執行法官職務,如違誓言,願受最嚴厲之制裁。謹誓。」(註八)就會覺得要拒絕此類尋求救濟的案件,是如何地不容易!提筆要寫駁回原告之訴的判決,是多麼地沉重!與其如此,不如接受法官內心深處,《憲法》的吶喊與呼喚,勇敢地聲請釋憲。雖然筆者目前因職務調動,已經不再處理此類案件,但衷心期盼目前在各地方法院行政訴訟庭的法官同儕們(註九),停止此類案件訴訟程序,本於自己的確信,聲請釋憲吧!切莫讓人民的真心,卻換得法官的絕情!