兩公約？兩空約？人權大不走！—兩公約兩週年檢討報告摘要

兩公約施行監督聯盟

一、前言
立法院於2009年3月通過《經濟、社會與文化權利國際公約》及《公民與政治權利國際公約》（以下簡稱「兩公約」）之批准，同時通過「兩公約施行法」。總統於4月公布兩公約施行法，並於5月簽署兩公約之批准書。兩公約施行法隨後於該年12月10日國際人權日生效，開始實施，至今年（2011年）12月10日屆滿2周年。兩公約將《世界人權宣言》之內容條約化，是最具綱領性與核心地位的2個國際人權公約。兩公約施行法相對於其它國內法律，目前至少有優先適用的效力，其施行之重要性可想而知。
兩公約之施行，其「施行」兩字有兩個密切相關、但可以區分的指涉。第一，「施行」可以指涉兩公約所明列之個別或所有人權的保障與促進狀況。第二，「施行」的另一面向，亦即在此初創階段，政府為落實兩公約奠基所必需之作為。屬於此後一面向的施行雖為「行政」性質，但對兩公約所列人權之保障與促進，至今以及以後能否有效落實，有其不可分割的重要性。本報告將以此一面向為焦點進行檢討，並提出改革的建議。
二、檢討與批評公務人員的教育培訓仍然明顯不足
法務部於今年4月和5月舉辦中階的「《兩公約》學習地圖培訓課程」，並自詡共有2,550位公教人員參與課程。但上課型態同樣是一對多的演講方式，而非聯合國一再強調的講究人權教育方法學的教學與訓練。儘管2011年比2010年的培訓人數多一點，但這樣的人數跟公務人員總數比起來，實在是少之又少，且缺乏一套比較客觀的培訓成果分析比較。至於高階的兩公約培訓，以及這一層次的培訓所必需的條件與措施，則未見任何前瞻的規劃。可見，兩公約培訓的問題，仍然明顯不足。
兩公約施行法第8條，有關法令及行政措施之檢討，確定跳票
2011年官方的檢討範圍，仍不出2009年彙整的219項，可見這兩年來政府並未進一步檢討。219項在所有法規、行政措施中已佔非常小的比例，但法務部向立法委員所提之報告統計，已確認有編號第53號之「《監督寺廟條例》第8條」、第65號之「《集會遊行法》第9條」、第70號之《人民團體法》、第75號之《工業團體法》、第107號之《商業團體法》、第147號之「《集會遊行法》第4條」、第177號「《監督寺廟條例》第12條」、第190號「《消防法》第19條」、第196號「《建築師法》第4條」與第197號「《消防法》第7條第3項」等應修正之法律，無法依限在2011年12月10日前修正完成而確定跳票。由此可知，政府對於落實兩公約一事，並未全力以赴，行政與立法機關對於兩公約施行法第8條之2年修法與改進之期限要求，視而未見，監察院對於政府違法跳票亦完全不見追究責任，政府落實兩公約的人權成績單明顯不及格。
總統府人權諮詢委員會、法務部、及各級政府機關在人權分工上定位不明，11個部會人權工作小組也沒有發揮落實兩公約的功能
總統府人權諮詢委員會最主要的業務，為協助行政機關提出國家人權報告，以及研擬一套人權報告審查制度。但究竟人權諮詢委員會在初次國家人權報告的撰寫過程中，其角色定位為何？委員會內部有不同的聲音，而外界對於委員會的角色扮演，也不是很清楚。法務部作為兩公約施行的統籌機關，在執行國家人權報告的業務時，需要各部會的配合，然而因為其「統籌」的授權內容不明，導致在非兩公約的事務上與法務部居於平行地位的其他部會，在合作撰寫過程當中，出現很多問題。
至於11個部會人權工作小組，實際上並未發揮積極落實兩公約的功能，少數有在會中討論兩公約業務的工作小組，也僅止於關心被列管的法案是否已經解除。並沒有真正發揮落實兩公約的功能。
人權預算編列並無章法
以衛生署為例，該署在2010年和2012年，陳報給主計處的人權經費表，各為將近5千億以及超出5千億。但為何這麼龐大的預算會被界定為「人權預算」，並無章法。如果政府各單位沒有明確的標準，我們無法得知這些經費的內容與目的，更無從得知這些項目是否足以逐步實現人權的目標。政府應該依此方向，設計「人權預算」的定義與標準，否則，任意援引這些龐大的數字，只具有公關宣傳的效果而已。
三、具體建議事項
有關人權機制的建議
當前各部會推動兩公約工作事項遭遇的主要困難之一，在於缺乏一個獨立的專責人權機構，導致各部會人權業務仍缺乏垂直管理，以及橫向協調的機制。同時，由於總統府「人權諮詢委員會」的定位以及功能屬於任務編組性質，亦無法進行各項繁複的人權業務。
必須盡速「強化」行政院人權保障推動小組的政策執行功能，將人權保障小組的性質與功能進行擴增：
1. 由一位具有人權專業背景或熟悉人權業務的政務委員擔任副召集人，同時委員的組成除了各部會副部長之外，應包含不同人權專業領域的專家學者以及NGO專業工作者。除了應有專責的人員編制外，也應有獨立的預算，以因應相關的人權業務。
2. 調整現有「人權保障推動小組」的編制與運作方式，將目前「推動小組」的編制與運作分為三個層級：
（A）由行政院長召開的大會；
（B）大會開會之前的會前會；
（C）經過業務分工的小組會議，並將人權業務區分為：
（1）教育組；
（2）國際參與組；
（3）人權政策與預算組；
（4）「法規檢視組」:負責系統性檢視法令及行政措施，並於法案提出時，針對各部會「人權檢視表」進行複審工作。
（5）轉型正義組。
藉由強化行政院人權保障推動小組的功能，可以解決目前因各部會人權業務缺乏垂直管理，使得政府的人權政策無法落實，更進一步導致各部會因無法清楚勾勒出政策藍圖，而無力提出完整人權預算的問題。
3. 除了目前已經設立人權工作小組的11個部會之外，在其他部會都應盡速設立人權工作小組，並設有一位人權聯絡人，而人權聯絡人建議由各部會法規委員會或法制單位之主管擔任，同時與行政院人權保障推動小組的分工小組會議同為幕僚單位，並具有垂直聯繫的關係，擔任行政院人權保障推動小組之聯繫窗口，以求人權政策制訂與執行的穩定性。
在監察院的「人權保障委員會」之下設立一個「人權保障專案小組」，主要任務在於查察與監督我國兩公約執行情形，並對行政部門提出必要的建議或糾正。
為了有效落實《兩公約》的精神，除了檢視現有各項不符合兩公約之立法、行政命令與措施之外，更應防止未來任何可能牴觸兩公約精神的立法行為。因此，在立法院設立常設性的「人權委員會」，主要功能除了要求立法者對兩公約所保障的人權嚴格遵行，不另做任何立法牴觸公約之外，更重要的是針對政府是否履行人權條約的義務，進行持續性的檢視與審查。為了有效培養並檢視公務人員的人權意識，考試院可將目前院內的人權保障工作小組提升為人權委員會層級，負責規劃公務人員的職前和在職培訓的綜合人權培訓計畫，並研擬將此類培訓作為職業資格和晉升之強制性標準的可行性。
為盡速解決司法部門對於人權知識的不足，建議司法院設立一個人權研究委員會，有系統地進行國際人權法與台灣人權法制建立的相關研究與資料彙整。
法規檢視的建議
許多法令無法在2011年12月10之前修正完成，確定跳票。儘管我們尚未看到政府對此一可能違反第8條規定有何因應措施，然而各機關不應誤解檢視法令的工作將隨著2年修法期限結束後而終止，各機關仍應隨時針對法令與行政措施是否違反兩公約所保障之權利，進行更周延的檢視，而不應受到2年修法期限的限制。因此，為力求法規檢視的嚴謹度，行政院可以成立一個由專家組成的法規檢視小組，系統性地檢討法規、命令、和行政措施，與兩公約以及其他包括《消除對婦女一切形式歧視公約》（CEDAW）在內的其他國際公約，以作為政府部門進行法令制定、修正或廢止之依據。
法規檢視的工作，不僅針對已經存在的法令，還應確保未來的法令制訂符合兩公約精神，因此，未來行政機關所擬之任何草案，或進行任何法律的修正或制定，都必須同時附上「人權檢視表」，就該法案是否符合兩公約之規定進行檢視，同時提請注意法案可能涉及兩公約的主要議題，並將檢驗認定合乎兩公約之意見，與法案一併送交立法院，以防範任何違反兩個公約條文的修正或制定。為因應此一設計對於所擬之任何草案，或進行任何法律的修正或制定是否符合兩公約之要求，行政機關必須加強各部會法規單位的編制與功能，以及國際人權法的相關訓練。
人權預算編列的建議
一國之預算是檢視該國政策優先順序之最重要的政治文件。然而從對各單位目前預算的檢視而言，仍看不出政府真正的決心。由於人權預算的編列是人權政策能否落實的必要條件，未來各部會可採取以下步驟進行預算編列：
1. 初步預算提出：各部會《人權工作小組》可於每年2月間，依總統政見、總統府人權諮詢委員會、行政院人權保障推動小組所提出之重要施政項目，提出下年度人權業務及經費需求，交由本聯盟建議擴編的《行政院人權保障小組》的〈人權政策與預算〉小組彙整後召開審查會議。
2. 概算編列：各部會並依審查會議決議及行政院人權保障推動小組意見修正後，納入下年度概算。
3. 預算彙整：政府組織改造後之國家發展委員會並依各部會概算核定結果，彙整下年度人權業務預算編列情形，向行政院人權保障推動小組的大會提出報告。
人權報告的建議
人權報告的編寫不僅是履行一項國際義務，同時也是一個可以全面性的審查國內人權狀況的機會。透過報告撰寫的過程，讓每一個締約國有機會理解該國人權保障的實際狀況，並提出具體的補救措施。因此，國家人權報告格式與內容應依兩個公約的條約機構委員會的規定，以符合國際標準的方式完成國家初次報告（Initial Report）以及未來定期報告（Periodical Report）的撰寫，可以下列幾個步驟進行審查：
1. 報告內容與格式應符合聯合國標準。
2. 定期提出報告的時間應符合兩公約相關規定，政府亦可考慮在周期第2年與第3年時，發表兩公約的「期中落實報告」。
3. 報告寫作過程應確實「廣泛聽取意見」。
4. 報告出版時，應同時出版中、英文版。
5. 邀請曾經參與聯合國人權事務之專家，或在國際人權界頗具公信力人士至少5人組成審查委員會，以替代條約機構委員會，進行報告審查。在制度設計上或可超越聯合國的限制，例如可考慮將NGO的審查角色提高到與國家平行的地位，專家委員可以進行兩次正式的審查會議，一次聽取NGO的影子報告，另一次則根據影子報告審查國家的報告，同時就審查結果提出觀察報告，並於國內與國際同時發布。
6. 「結論性建議」（Concluding Observations）應公開發表。
7. 政府對於「結論性建議」的回覆，應公開發表並接受檢驗。
8. 建立公開性的網頁。
由於國家人權報告的撰寫將成為未來政府機關的常態性任務，同時為因應日後各種不同人權報告寫作的要求，總統府人權諮詢委員會應針對本次國家人權報告撰寫過程所出現的缺失，進行檢視與診斷，並提出未來實際可行的改進方案。
國家報告的撰寫應當建立一個起草委員會，同時各部門內應設立一個「報告中心點」（focalpoint），形成一個有系統的報告編寫的機構框架。因此，為避免類似本次國家人權報告的內容出現如同各部會業務報告彙整的情形再次發生，未來人權報告的撰寫，需以各部會人權工作小組作為報告撰寫的中心點，並由人權工作小組的人權聯絡人，統籌報告內容的彙整與編撰，送交人權報告起草審議委員會進行審查。
人權指標是衡量人權政策與機制執行成效的重要工具，藉由人權指標可以將抽象的人權價值，透過運作化的尺規加以表達，以用來客觀評價人權受「尊重，保護與實現」的程度。由於目前的國家人權報告中，仍缺乏動態性的人權指標，以作為持續性的管考追蹤，日後將無法對於不同人權落實是否有倒退與進展的趨勢，進行持續性及動態性的掌握，因此思考聯合國積極推動的人權指標有其必要性。
教育培訓的建議
聯合國人權理事會於《聯合國人權教育和培訓宣言》明確指出人權教育和培訓，是促進人人享有的所有人權和基本自由得到普遍尊重和遵守的關鍵。近年聯合國人權事務高級專員辦公室也針對特定對象，包括社工人員、法官、警察、獄政人員的人權訓練，出版許多教案。然而政府在目前的培訓過程中，仍未見採用。因此法務部應盡速調整作法，參考聯合國相關準則與教案，提出解決方案。同時各相關機關之訓練中心，應採納上述作法進行各論的編撰，並將兩公約納入訓練課程。邀請國際組織來台協助進行公務人員的培訓，尤其是針對警察、移民署、獄政人員、教師、國安人員等。
不論從聯合國的《人權教育和培訓宣言》，或是其他國家的經驗，非政府組織在培訓計劃的規劃與進行，均發揮相當重要作用。為增進民間社會對於政府推動兩公約具體作為的理解，政府可考慮藉由專案補助人權團體的方式，到台灣各地以工作坊的模式，進行種子教師的培訓。
為了防止法官由於對國際人權法不甚了解，下意識的避免引用兩公約之規定作為裁判之依據，應儘速加強新進與在職法官對於兩公約所保障之人權的教育培訓。因此，不論是司法官訓練所亦或司法人員研習所，在培訓課程的規劃上，應持續進行人權教育的培訓，特別是有關國際人權法的訓練，同時針對不同對象應有不同層級的培訓課程。
律師不僅是單純辯護或諮詢角色，而是必須嘗試引用兩公約提起人權訴訟，或是在既有個案中發揮兩公約的保護力量。因此，律師界對於兩公約的認識與引用，將是未來兩公約是否落實的重要關鍵。藉由補助法律扶助基金會與律師公會，舉辦律師的人權教育和在職的訓練，將有助於兩公約的具體落實。
從長遠的規劃而言，應審慎考慮設立一個健全的國家培訓機構的可行性，將人權培訓制度化，並建立對制度化人權培訓的評估機制，針對培訓的效果進行分析與評價。可考慮在國家教育研究院之下設立一個人權資源中心，或是仿效國家衛生研究院的模式以財團法人的形式成立，以補強目前我國在國際人權領域中，因為知識、經驗與人才三者嚴重短缺所造成的問題。
立即擬定「國家促進及保障人權行動計畫」
有鑑於目前兩公約施行法落實的狀況，亟需一個整體性的規劃，才能有效處理上述關於機構、預算、法規檢視、人權報告的撰寫、教育培訓等問題，因此，總統府人權諮詢委員會可以根據《維也納宣言和行動綱領》與聯合國2002年出版之《國家人權行動計畫手冊》擬定「國家人權行動計畫」，針對當前我國必須處理的人權保障與促進事項，訂定明確的優先順序與重點，同時列出執行步驟與時程，以及必須完成的短、中、長期「目標」、「戰略方案」和確定「經費」來源，以達至有效落實《兩公約》及《兩公約施行法》的相關要求。另一方面，為解決當前施行法的位階問題，並協調各部會人權機構的運作，以及促進人權政策或行動計畫的執行，或可透過行動計畫的啟動，進一步研擬是否制訂一部《人權基本法》的必要性，將國際人權法典化，展現與國際人權接軌之決心。
特別值得一提的是，國際人權規範經過6多年的發展，已經形成綿密的規範網絡，因此，兩公約的內容實無法涵蓋當前國際人權的規範，而聯合國設有獨立人權事務委員會的公約共有九個，我國至今已批准《兩公約》與《消除一切形式對婦女歧視公約》，以及1970年批准的《消除一切形式種族歧視公約》等公約，因此，也可以透過國家人權行動計畫的啟動，研議批准並內國法化其他重要國際人權公約的必要性，以使我國能順利與國際接軌。