倡議建構公民訴訟之法律扶助制度

林三加

近幾年來，環保團體開始試著運用環保法規中之公民訴訟條款，來從事環境保護的工作。只是，公民訴訟制度之實踐，不但需要環保團體及社區居民之一定程度的投入，也牽涉到法律專業、以及與環境相關之各專業的跨領域結合。要順利的推展公民訴訟的工作，涉及有效之人力運用、必要之資金投注，也需要建立組織，將前述的不同資源予以一定程度之整合。也因此，雖然公民訴訟條款已制定實施多年，卻尚並未被人民廣泛的運用。

目前籌設中之「環境法律人協會」的目的之一，即是希望先行整合關心環境議題之法律人的力量，藉由法律的角度，來探討環保法制、並從事環境保護訴訟之個案。在籌設「環境法律人協會」之過程中，我們也對於環境公益訴訟如何得到法律扶助，進行討論，也將這個議題列為協會的重要任務之一。

因此，本文擬先就公民訴訟制度之基本原理，予以簡單闡析。然後，探討目前環境公民訴訟之實踐上，所可能遭遇之問題點，並分析公民訴訟與法律扶助制度之應有的正向關聯。最後，就如何建構公民訴訟之法律扶助制度，本文提出一些不同方案之構想，用以拋磚引玉，希望這個議題能夠獲得重視及廣泛的研討，以促進草根民主之公民社會的實現。

公民訴訟書面告知制度，是提供人民參政的具體方式

「環境基本法」第三十四條第一項明文規定：「各級政府疏於執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。」現行法規中制定有公民訴訟條款之法規，包括空氣污染防制法、水污染防治法、土壤及地下水污染整治法、海洋污染防治法、廢棄物清理法、環境影響評估法等，都是環境保護相關法律。因此，關心環境議題之公益團體，皆十分看重公民訴訟制度之實踐。

在憲政體制上，行政、立法、司法三權分立、彼此制衡，是最基本的政治學原理。行政機關的行政，受到立法機關之監督，乃最主要的憲政架構。就環境法制而言，立法機關制定相關法律後，行政機關應予以切實執行。如果行政機關末切實執行法律時，權利受到侵害的人民就可以透過司法系統，進行救濟。

特別的是，公民訴訟制度賦予權利未直接受害的人民，也能基於公益的目的，參與政府行政的權利，用以落實「主權在民」的憲法基本原則。公民訴訟制度讓人民不僅僅只有淺薄的選舉罷免權而已，而能就特定個案對於政府機關之具體行政，予以嚴肅的監督。人民透過提起公民訴訟，也讓不告不理之司法權，能夠有效的進行司法權對於行政權之制衡的憲政任務。

公民訴訟制度提供人民參與環境公益事務之管道，促進了參與式民主的落實

舉例來說，環境影響評估法第十七條要求：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之内容及審查結論，切實執行。」

因此，如果開發單位不依環境影響評估書所載之内容或審查結論切責執行時，受害人民或公益團體即可依環評法第二十三條第八項前段：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體内容，以書面告知主管機關」之規定，提出公民訴訟書面告知予行政主管機關，要求行政機關命開發單位依法改正。

如果行政主管機關於收到書面告知六十日内仍末依法執行時，則依環評法第二十三條第八項後段：「人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行」之規定，對行政機關提起行政訴訟，尋求司法救濟，由法院對於行政機關的行為進行司法審査。

現行公民訴訟制度遭遇了什麼困難？

>公民訴訟條款不夠普及化
行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，乃提供了人民參政的重要管道，讓人民可以為了公益事務為主張，提供了法律上之依據。
「環境基本法」雖已明文規定：「各級政府疏於執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟」，但是，制定有公民訴訟條款的法律，卻僅有空氣污染防制法、水污染防治法、土壤及地下水污染整治法、海洋污染防治法、廢棄物清理法、環境影響評估法等少數法律。其他還有重要的環境相關法規，或是其他與經濟、民生、文化相關之法規，卻都尚欠缺公民訴訟條款之訂定。
譬如說：「文化資產保存法」並沒有公民訴訟條款之制定，導致人民和行政機關對於文化資產之保護發生不同見解時，沒有提供人民進行司法救濟之途徑。又譬如說，最近内政部營建署在研擬中之「國家公園法草案」，是否也應該依據環境基本法之精神，增訂公民訴訟條款，亦値吾人關心。因為不論是古蹟、遺址、文化景觀、自然地景、生態保護區之保護，均牽涉公益，若缺乏公民訴訟條款，使得環境公益團體、文化保護團體都沒有充足的管道來介入公共事務。沒有適當的司法救濟管道，將會造成民怨的不斷累積，其後果常是負面的，與人民之福祉有背，實値特別之檢討。

>只有事後獎勵，沒有事前扶助
我國目前制定公民訴訟條款之法規，均有「行政法院為判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、監測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護環境品質有具體貢獻之原告」之規定，用以事後表彰對於環境公益有功的人民。
雖然上述事後獎勵的制度，確實是很好的設計。只是，沒有提供事前的扶助，受害人民或公益團體要先行投注多少人力、資金，才能取得法律扶助之資源，以及環境相關領域專家進行監測鑑定之協助呢？因此，現有的公民訴訟條款，雖然確實提供了法律上資源予環境訴訟之原告，但該些資源是「事後」的，即整個案件判決後才可能由法院「依職權判給」的。而且，這些由法院「依職權判給」的律師費用、監測鑑定費用等「事後獎勵」，是否真能充分補償公益團體為進行公民訴訟所投注之金錢及人力，也値得探討。
法律扶助制度之建立，其基本之理念，在於對於需要專業性法律幫助，卻又無力負擔律師費用的人民，提供必要之法律扶助，以維護如勞工、婦幼、原住民等弱勢的窮人之憲法上所保障之訴訟權及平等權等基本人權。因此，提供法律扶助之資源予環境公民訴訟，在憲政理念上亦有其正當性。

>現行法律扶助制度沒有提供公益團體聲請法律扶助之通常管道
我國現行法令中制定有法律扶助制度之法律，最主要的是「法律扶助法」，其他如「性別工作平等法」及「原住民族工作權保障法」亦就特定族群提供了法律扶助之立法。不過本文主要針對「法律扶助法」所創設的法律扶助制度，進行論述。
我國「法律扶助法」係自93年6月20日正式施行。法律扶助法第一條即開宗明義地宣示其立目的，在於「保障人民權益，對於無資力，或因其他原因，無法受到法律適當保護者，提供必要之法律扶助」。而且，法律扶助法第四條亦明文要求「國家」應負起「推展法律扶助事務」、「提供必要資金」之責任，也明文要求「各級法院」、「檢察署」、「律師公會」及「律師」皆應負有「協助實施法律扶助事務之義務」。

由上可知，法律扶助制度所欲提供法律扶助之對象，包括弱勢的窮人及「因其他原因無法受到法律適當保護之情形」，均應給予法律扶助。

為落實上述法律扶助法之目的，該法設立了「財團法人法律扶助基金會」，基金會並按地方法院轄區設立分會，並由分會來受理人民對於法律扶助之申請、以及分派各扶助案件予扶助律師。然而，現行實務之運作，法律扶助的聲請，卻僅限於自然人之聲請，且以有無資力為唯一評斷標準，乃造成現行法律扶助制度沒有提供公益團體聲請法律扶助之管道。

公民訴訟可否聲請法律扶助之制度檢討

從事環境保護工作之人士，通常較具正義感及理想性，但也通常不是富豪或低收入戶。因此，當環境公益社團想要尋求法律扶助時，很容易就面臨了二大難題：一是現行法律扶助基金會不受理「非自然人」之申請，所以無法以社團法人之名義申請；另一是環境公益案件幾乎很難找到適於申請法律扶助之低收入戶的窮人，其原因大概是窮人有其自身煩惱的事，難以分身再來煩惱環境公益的事務。

然而，當我們深思法律扶助制度之立法初衷時，具有濃厚公益色彩的公民訴訟，如果無法得到法律扶助之支援，實有違法律扶助制度。因此，由全民稅納所支持的法律扶助制度，應該含蓋公益訴訟之扶助，已日漸成為環境保護社群之主流民意。

建構公民訴訟之法律扶助制度的不同方案之研議因此，本文研擬建構公民訴訟之法律扶助制度的各種可能的方案，分述如下，以供各方先進之參考及指教：
1, 法律扶助基金會開放公益團體依通常程序聲請法律扶助。
2, 由法律扶助基金會專職律師承辦公益訴訟案件。
3, 由法律扶助基金會提撥一定資金予特定從事環境公益案件之法律人團體，由該團體直接依其標準，受理並承辦相關環境公益案件。
4, 法律扶助基金會與特定從事環境公益案件之法律人團體訂立契約，提交相當數量之公益案件，由該團體全權處理。
5, 法律扶助基金會另行成立公益法律事務所，專門承辦特殊之公益案件。
6, 推動環境公益案件之法律扶助制度的立法。
以上僅是一些初步的制度構想，雖然有不同的方案設計，但其出發點都是在於提供人民充分的法律資源，以鼓勵人民運用公民訴訟制度。透過公民訴訟之普及化及使用率，也能促進我國各項行政之細緻及品質之提升。