我們需要一個像朱利安尼的檢察總長！

陳誌銘

著名的前紐約市市長朱利安尼，大家都記得他在不到十年間，將紐約市從國際公認暴力橫行、貪污腐敗的犯罪城市，重建得安全有秩序，且生氣蓬勃，並在卸任前帶領紐約市民度過九一一恐怖份子攻擊的悲劇。但大家可能不知道，他是檢察官出身的，曾擔任美國紐約南區檢察署檢察長。在他任內，確立用起訴犯罪手段來降低犯罪率的刑事政策，經過幾年的蒐證，在不到一年間，他完成幾件大案子：包括在「幫會主」的暴力組織大案中，起訴了紐約四大黑手黨家族的八位巨頭；成功偵破受黑道操控、在美國勢力龐大的全美運輸卡車聯盟工會領導幹部。就是這樣一個不畏權勢、嫉惡如仇，又擅長組織與領導的人，跨入政治時，拯救了一個當今國際最重要的大都會。
提這個例子，是想讓大家思考，黑金與貪污橫行的台灣社會，現階段是不是也需要這樣的領導者來帶領檢察體系，才能發揮檢察體制有效解決犯罪問題的能力？但我們的制度為什麼長期產生不了這樣的領導人才呢？從最近一個檢察界的重要人事現象可以瞭解癥結所在。
舊勢力復辟？
在今年七月，檢改會鑑於盧總長即將退休，新檢察總長的人選攸關檢察體系的未來，為了改變過去官派總長無法真正舉才的弊病，舉辦了檢察總長推薦活動。我們先建立了一個檢察總長守則，臚列理想總長的條件，然後請全體檢察官推薦他們認為理想的檢察總長。推薦結果提出三位在檢察官生涯表現優秀的人選，普獲各界的認同。結果，陳水扁總統卻在資訊充分的情況下，獨獨挑選一位專業能力平平的最高檢主任檢察官吳英昭，諷刺的是，他當初在新政權剛上台時，還曾因其操守及領導風格受質疑，立刻以其為舊勢力表徵而被撤換。扁政府赤裸裸的和保守勢力結盟，硬生生地壓制檢察官希求建立一個清明、強大檢察體系的改革心願。結果促成了檢改會與民間司改會、澄社、台灣人權促進會、台北律師公會及台灣法學會成立檢察體制改革的聯盟，對抗這個他們曾經支持過，宣稱要進行司法改革的政權。
國家政治地方派系化
舊政權為什麼垮台？從檢察官的角度，我們看到官僚體系腐化，以致行政效能不彰，最後人民用選票反對他們。而這些官僚所以能持續如此囂張，是因為有個腐化的司法體系在包庇他們。這個司法體系所以腐化，是因為裡頭的權貴，大多仰仗政權勢力的提拔與支持，沒有足符其位的獨立風骨和專業技能，忠誠強過操守和能力，用以遂其包庇族黨犯罪、打擊異己的權力控制功能。
而今新政權援引舊勢力的代表重掌檢察體系，這又意味著什麼？很簡單，這意味著其腐化的程度已同舊政權一樣，需要一個忠誠但腐化的檢察體系來保護自己。從舊政權的實例，這樣的政權將不會長久，但它何時會垮台，不是我們關心的重點，我們憂慮的是，如果將來接替這個政權的，仍是一個那麼容易又落入腐化墮落的體質，這種循環陷溺的悲劇，會把台灣的未來帶到那裡去？以地方鄉鎮常見的派系輪流執政，形成輪流掏空公產的悲慘結果，國家政治地方派系化如果成形，內憂外患頻仍的台灣社會，還經得起多久這樣的惡搞和耗蝕？
什麼才能讓我們社會免於惡性循環的命運？怎樣才能轉變兩方陣營惡鬥的勢能，成為刺激良性競爭的力量？關鍵仍在於一個公正監督遊戲規則的裁判，如果沒有一方能用犯罪不法手段營私奪利，競爭時沒有投機取巧的空間，大家就會憑政策和實績來爭取人民支持，國家才有機會真正進步。
我們認為，國家有效監督機制的起點，應從改革具有主動偵查權，又具準司法權獨立性的檢察體制開始，從而影響調查、警察、監察，乃至行政文官體系內政風、法制、主計等自我監督環節。所以檢察官改革協會從九十一年底起，思索新政權以來，即便是有廉潔及魄力稱譽的法務部仍究無法抵抗來自政黨的壓力，乃至逐漸倚仗檢察體系的新保守派，而使檢察體系又逐漸回到舊文化生態。因此檢察體系的領導核心，必須擺脫具政黨色彩的法務部行政力量，同時要將檢察體制的內部權力與資源分配重點，從具附從性格的檢察行政，轉移到以辦案、社會功能為主的檢察體系本身，而且這一切都必須用制度保障。這就是這次法院組織法檢察體制修正法案的背景。
檢察總長中立化和實權化
此次法院組織法修改草案的整個構思的核心是「檢察總長的中立化和實權化」，這是透過：
一、檢察總長由總統提名，國會同意任命，提昇其權力來源的位階，建立其公正執法的地位，取得抗壓的憑藉，同時不得連任，以較短的任期，加速檢察首長的新陳代謝，早日產生無後顧之憂，能大刀闊斧地打擊犯罪的檢察總長。
二、填補總長跛腳的行政指揮權，使檢察一體的領導更完整。
三、成立中央特別偵查處，使檢察官有自主的偵查能力，同時也作為檢察總長的幕僚機構，能形成並貫徹其刑事政策，使檢察體制的資源分配重心轉到辦案，而不是行政管理。行政管理是支持辦案的機制，不應易客為主。
四、將檢察官人事審議委員會明文化，並設在最高法院檢察署，以權力平衡的方法，建立檢察體系內部人事升遷的民主化基礎。
這個法案已推動兩年，獲得數十位朝野立委的聯署提案，目前進入二讀，並且已通過政黨協商不成四個月的凍結期，可以在這個會期進行院會審查。為了促成早日有位像朱利安尼這樣的檢察領導出現，並加入日出條款，要求總統在法案通過後在一定時限內重新提名檢察總長，讓他有機會更正他原來的重大錯誤。
我們堅信，這個法案的推動，將有助台灣社會脫離惡鬥沈淪的悲劇。中立且具有獨立偵查能力，又有民主化基礎的檢察總長，透過檢察一體，將產生一個強大有效能的檢察制度，建立起國家公正執法的強大穩定力量。三一九槍擊案疑雲，乃至真調會爭議，其中所涉勝負，仍只是一時權力的浮沈，唯有制度革新，才能使有為者的改革成果，透過制度的保障，形成不可逆的進步勢能。如果你也希望改變社會的沈淪命運，那就和我們一起期待能產生像朱利安尼這樣的檢察總長的體制，請支持我們的法案早日通過！（作者為台南地檢署檢察官、檢改會召集人）