行政救濟立法說帖
編輯部
現行訴願、行政救濟制度對於人民權益的保障，仍存在許多不合理不公平的地方，而立法院一讀通過的訴願法修正草案，以及行政訴訟法修正草案，已對於上述不合理的現象，加以改進，包括參考各進步國家立法例，准許訴願人在訴願程序中享有聲請言詞辯論等各項權利，並擴大人民可以提起行政訴訟的訴訟種類，以確保人民只要權利受到侵害，就有救濟的途徑。又訴訟程序改成二級二審，給予人民不服上訴機會的審級利益保障，第一審並採言詞公開審理，有助於提昇裁判品質與公正性。凡此種種改革，是現代法治國家行政救濟法制合理化所應具備的立法。茲僅將上述行政救濟立法修正重點說明如后：
壹、訴願法修正草案重點說明立法院一讀通過的訴願法修正草案，對於現行訴願制度之缺失，加以改進，並具有下述重點特色： 一、 強化行政機關自我省察功能： 為避免民眾不知應向何機關請求救濟之困擾，本次修正特改採提起訴願應經由原行政處分機關層轉之程序，除收便民之效，使民眾不致混淆訴願管轄機關外，亦可促使原行政處分機關發揮自我省察之功能，原行政處分機關在收到訴願書後，若認訴願為有理由時，得即時依職權加以撤銷或變更原行政處分，如認為無理由時，則逕行檢卷答辯，程序上可節省時間及調卷之麻煩，俾訴願人之權利迅速獲得救濟。 二、 擴大訴願主體的救濟範圍： 現行訴願法第一條僅規定﹁人民」為訴願主體，修正草案則明定自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係 人均得提起訴願。另仿照德國與日本之立法例，對於地方自治團體及其他公法人，如利益受侵害時，可以訴願主體提出訴願。故擴大訴願主體範圍，給予更多行政救濟機會。 三、增設訴願參加制度，以維護利害關係人權利： 為保障與訴願人具有利害關係者之權益，爰增設訴願參加制度，以應需要。其次，參考德國立法例，對於可能因為訴願決定而受不利益之利害關係人，應通知其參加訴願程序，參與表示意見。以維護其正當權益。 四、 加強訴願程序中訴願人之參與權利： 現行訴願制度，對於訴願之審理方式，採書面審理為原則，例外始行言詞辯論。惟為便於查明事証，並維護人民權益，有必要加強訴願相關人員之參與，故參考日本立法例，特別賦予訴願人等可以聲請調查証據以及聲請閱覽卷宗資料以及到達指定處所陳述意見，並行言詞辯論之機會，而得暢所欲言充分表達意見，以濟書面審理之不足。 五、 增列再審查救濟制度： 參照民事訴訟法有關判決再審訴訟之規定，增列訴願決定確定後，如發現錯誤，訴願人得聲請再審查之救濟。 六、 改進訴願審議委員會組織： 訴願審議委員會職司訴願案件之審理，攸關訴願制度機能之發揮，對於政府威信與人民權益之影響極為深遠，為求訴願審議之公平，避免固步因循之疑慮，並兼顧實際運作之可行性，增訂訴願審議委員會之委員須二分之一以上應由社會公正人士、學者、專家擔任。 七、 增設情況決定制度，以填補人民損害： 貫徹法治，糾正行政機關之違法或不當處分，為訴願制度功能之一，惟當其撤銷或變更違法、不當之行政處分，將對公益發生重大損害時，宜衡量公共利益與私權之保護孰重孰輕，例如行政機關誤徵收非道路用地內之土地興建道路，如將原徵收處分撤銷，必影響已興建之道路，使公共利益遭受重大損害，故參考日本立法例，增設情況決定制度，亦即經斟酌訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事後，得駁回其訴願；惟應同時宣示原行政處分之違法或不當，並指示原行政處分機關與訴願人進行協議賠償，俾加強行政機關人員之警覺，促進行政權之合法行使，並使訴願人所受損失獲得賠償，以兼顧公益與私益之保護。 八、 廢除再訴願程序，改以行政訴訟取代： 為保障人民權益，配合行政訴訟全面改採二級二審制度，（即所謂單軌制），加上訴願程序，行政救濟實質上已有「三級三審」，因此，為避免行政救濟程序過長，致影響行政效能，爰以多一級行政訴訟程序取代再訴願程序。貳、行政訴訟法修正草案重點說明立法院一讀通過的行政訴訟法，參考德日等進步國家立法例，擴大人民的行政救濟權利範圍，茲將其修正重點說明如下： 一、 改採二級二審，給予當事人上訴權利： 現行行政訴訟一審終結，如有誤判，並無上訴救濟之途。修正草案則全面改採「二級二審」，給予人民有上訴救濟機會。 二、 第一審舉行﹁言詞辯論﹂，給予人民口頭陳述意見機會： 目前行政訴訟採書面審理，人民苦無機會向行政法院以言詞當面向行政法院陳述案情並進行言詞辯論，修正草案對於第一審程序，全面改採言詞審理，給予人民當面辯論機會，有利於調查了解事件真相，提昇裁判品質。 三、 擴大訴訟種類，增加人民救濟管道： 現行行政訴訟種類，只有行政處分的撤銷訴訟一種而已，若行政機關拒絕履行對於人民的財產上及非財產上給付義務，人民即無救濟之途。因此，修正草案對此問題透過擴大訴訟種類，增加確認訴訟及給付訴訟等種類，以給予人民救濟管道，維護人民權益。 四、 增列課予義務訴訟，以保障人權： 增訂對於行政機關應作為而不作為時之救濟方法：因行政機關之消極不作為，如人民僅能請求判決行政機關應為准駁之行政處分，則行政機關仍可繼續駁回人民之申請案件，人民將無法得到迅速有效之救濟，爰參考德國立法例，增列課予義務訴訟。 五、 採用情況判決，給予人民損失補償機會： 參考日本立法例，「採用情況判決」制度，規定行政法院辦理撤銷訴訟，發現原行政處分或訴願決定雖然違法，本應予以撤銷，但如撤銷反而造成公益上的重大損害時，可審酌一切情況，一面判令該管機關賠償原告蒙受的損害，一面仍將原告之訴予以駁回。如此，行政法院在考量公益維護之情況下，仍可勇於判決令原處分機關給予人民損害賠償。 六、 廢除雙軌制，改採單軌制，以保障人民行政訴訟的審級利益： 一讀通過的條文，為簡化訴訟程序，保障人民有二級二審的訴訟權利，爰廢除雙軌制，改採單軌制，亦即廢除經踐行再訴願程序後得逕向中央行政法院提起撤銷訴訟之規定，不論是那一個行政機關的行政處分，人民於經過訴願程序後，均可向各地區行政法院（即高等行政法院）提起行政訴訟，如對其裁判不服，均可再向中央行政法院（即最高行政法院）提起上訴或抗告，以資救濟。參、行政法院組織法修正草案重點說明行政法院組織法修正草案，配合行政訴訟法修正草案改採二級二審的新制，對於行政法院的組織及法官資格有重點修正如后： 一、 設置高等行政法院與最高行政法院：在各地區設置第一審的高等行政法院（即行政院草案之地區行政法院）及在中央設置第二審的最高行政法院（即中央行政法院），分別掌管第一審及第二審之行政訴訟裁判。 二、 高等行政法院每庭由法官三人合議組成，法官任用資格相當於高等法院法官。 三、 最高行政法官每庭由法官五人組成，任用資格相當於最高法院法官。 四、 規定各級行政法院編制員額等。 五、 建立判例、決議制度。 六、 規定法庭開閉秩序及司法行政之監督。（行政救濟立法催生行動聯盟1998.3月）