應自司法改革出發
高瑞錚
邇來，我國司法體系有兩件大事，值得寄予高度關切。其一，司法預算獨立條款入憲之後，首次由司法院獨立編擬之民國八十八年度司法歲出概算，業已併同中央政府總預算案送達立法院，刻正進入審議程序中。其二，醞釀多年，為保障法官之身分、維護法官依法獨立審判、並提高裁判品質所研擬之法官法草案，官方版及民間版，均已出爐，可望即將分別提送並排入立法院本會期議程，進行審查及討論。司法院終能獨立編列預算，與法官法之終將進入立法軌道，同屬司法獲得重視之具體表徵，並為我國司法改革大業，開啟重要契機。本會特以此二新猷為本期會刊之主題，作一介紹與評論。
上（八六）年七月國民大會係在朝野一致，三黨僉同之表決聲中，通過司法預算獨立條款入憲。惟不容諱言，此乃無數有識之士歷經多年艱辛奮鬥所獲成果。想當年，多少學者專家及民間團體，為此奔走呼籲，五百餘名法官、四百餘名律師為此先後連署支持。其理由要之：一可彰顯司法獨立，避免行政機關主導並得刪減司法預算，致生行政干預司法之疑慮；二可藉由司法機關之自主性與專業能力，規劃藍圖，寬籌經費，有效改造司法，以符國人殷切之望。回顧來時路，當知此一入憲條款，得之不易，彌堪珍惜，尤應不忘初衷，力求實踐昔日鼓吹司法預算獨立所揭櫫之理想與目標。職是，吾人願以比較嚴肅之態度，看待此一司法院首度獨立編製之司法預算。
依其所提，八十八年度司法院主管歲出預算需求數為129億5千5百餘萬元，約占國家總預算1%，較八十七年度增加35億2千9百餘萬元，增幅37.4%，看似提高不少，惟司法院果能戮力司法改革，則包括制度研發、設備改善、人才養成、員額增加、待遇調整等等，勢須相當程度增加支出。一個適度擴張之司法預算，應為社會大眾所能接受。矧八十八年度司法預算，歲入方面亦增至59億9千5百餘萬元，司法院及其所屬大法官會議、各級普通法院、行政法院及公懲會在內，全國全年歲出歲入正負相抵，約僅69億6千餘萬元之譜。如純就預算規模而言，似難謂過當。但探討此一司法歲出預算，仍感諸多不足：
一、 開創性不足
例如減輕法官工作負荷，勢在必行。司法院原應就訟源之疏減、訴訟制度之改良、人員結構之調整及司法資源之重分配等，作一大型整體規劃，並提出具體改善方案及時間表，逐步推動，始克有濟。乃其未見宏觀設計，但列增加法官員額137人，又未說明增此員額後，可預期減輕法官負擔多少。又如，擴建辦公廳舍，改善法官工作環境，眾議咸同。司法院原應就目前狹隘侷促窘況，並就將來「一法官一辦公室」之必要性，分為多少年可完成，以及有待克服之障礙等，輔以統計數字，一併作成分析說明，據為編列並爭取預算，乃其未見長期規劃，但列新（修、改）建辦公廳舍較上年度增加6億5千7百餘萬元。
二、 效益性不足
司法院於預算書中提出八十八年度施政計畫，臚列工作重點凡廿四項，洋洋大觀，其中諸如依新修正之少年事件處理法，妥適處理少年事件；全面推廣司法資訊系統，全面實施裁判書類公開上網服務；端正司法風紀檢肅貪瀆，嚴查破壞司法信譽案件等，均甚重要，但既未見說明其具體實施方案，又未於預算表編列相對應之科目及預算數，以資挹注，如何落實。
三、 均衡性不足
司法院八十八年度施政計畫再次強調將加強第一、二審法院事實認定功能，但觀其所編列預算數，不論新增人員或車輛，職司認定事實初審重任之地方法院平均所獲比例均最少，新增法官助理280人，全部分配於最高法院、高等法院，甚至行政法院、公懲會，惟獨地方法院付諸闕如，尤令人意外。
四、 適法性不足
新增法官助理280人，新增法務官100人，將來增設法官助理，朝野共識頗高，至增設法務官則爭議尚多。惟以上二者迄今尚無準據法源，其資格、選任、職務等均仍未定，逕行編列上開名額法官助理及法務官，其中擬以「約聘」方式聘用法官助理，亦與中央政府預算執行暫行條例第十七條第一項有違。
以上舉其犖犖大端，已知本件司法歲出預算之編列，開創不足，守成有餘；預算與所謂施政，多有脫節；司法資源，分配不均；增置人員，法源欠缺，既多可待檢討之處。其最受人詬病者，乃率由舊章，不脫舊日柴米油鹽取向，不能毅然改採司法改革取向，編列司法預算，距離當初冀能經由司法預算獨立，大開大闔，大幅革新司法之目標與理想甚遠。
其次，所謂「徒法不足以自行」，欲期發揮司法功能，提振司法公信力，「人」的因素，仍居於最大關鍵。然則，如何建構一個足能養成、吸納、保障好法官，並淘汰不適任法官之制度，殆已刻不容緩。
法官依據法律獨立審判，不受任何干涉，是雖為公職人員，但具獨立性與中立性，與行政官僚體系之公務員，強調上命下從之權力服從關係，屬性迥然互異。其奈，數十年來我國威權統治時期，輕忽甚至忌諱司法獨立，遂不免視法官如科員，其人事制度亦等同授用一般公務員，有官等職等，有考績考成，有上官下屬，影響所及，階梯式之人事體系，既造就法官之階層觀念，家長式之監督與考核，尤嚴重影響法官獨立性格之養成。加之，法官之出身過於單一，初任法官者平均年齡過於年輕，對不適任法官，未有制衡或淘汰之機制等等，導致法院之內，良莠不齊，瑕瑜互見，既難有力改善既有之整體形象，部分優良法官且因不能感受其應有尊嚴，而日趨消沉甚或流失。
時代已有不同，際茲國人對司法改革期望日殷，對法官期待益切。制定法官法，藉以彰顯法官特殊身分與使命，根本改變法官體質之時機，已告成熟。官方及民間經為此分別進行研擬法官法相關草案。現官方版業由司法院院會通過，送請行政院、考試院會銜中。民間版由台灣法學會、台北律師公會及本會歷時兩年餘，研議草擬，現亦已脫稿，一俟完成徵詢各界意見作業，剋即送請立法委員提案。
民間版法官法草案分「總則」、「法官之資格及遴選」、「司法人員之考試與研習」、「法官之任命」、「法官助理」、「法官之職務與保障」、「司法院人事審議委員會」、「法官會議」、「法官之評鑑」、「法官之懲戒」、「法官之俸給」、「法官之考察、進修及休假」、「法官之退休、撫卹及保障」、「國民參審」、「附則」等十五章，計一○九條。其中放寬司法人員之應考資格、實施法曹一元化、設置法官助理、候補法官前三年先任法官助理、法官來源多元化、地院與高院法官資格無區別、法官以不影響審判獨立為限，應受法官會議之職務監督、各級法院均設法官會議、建立法官評鑑機制、法官懲戒法庭化、法官俸給單一化、法官得依法自願退休，屆齡並強制退休、法院得就特定類型案件實施國民參審，等等，均頗為開闊進步。官方版雖亦苦心孤詣，相形之下，顯較保守。
司法改革乃我國現代化民主化之基礎工程。此一工程艱巨而浩大，尤因千頭萬緒，牽涉甚廣，勢須扼其大要，謀求結構性突破。司法院本年首次行使憲法上司法預算提案權，不克跳脫從屬心態，既聞先與行政院方面溝通，又聞法院院長個別尋求立委支持，而所編製預算，大抵一仍舊貫，不能自司法改革之角度出發，針對關鍵問題，詳為擘劃，發表說帖，以爭取民意支持，委屬令人遺憾。為充實司法資源，本年司法預算遇有所列科目或預算數不當者，尚請立法諸公同意調整科目，以為救濟。切盼司法院將來編製預算，能以司法改革為念，改弦歸轍，發揮預算之應有功能。至法官法之制定，攸關法官制度能否脫胎換骨，司法改造能否勝利成功，尤須全力以赴，早日完成立法。