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勇夫國王的新衣

苗博雅

《國王的新衣》或許是台灣人最耳熟能詳的寓言之一,國王穿著不存在的新衣招搖過市,被天真的兒童戳穿假象後,眾人譁然、國王羞愧。或許在這則寓言裡最可貴的並不是兒童的勇氣,而是眾人與國王願意面對真相的態度。
自廢除死刑爭論在社會上引起軒然大波後,法務部每次執行死刑總是打著「依法執行」的旗號,用詞藻堆砌出執行死刑的千百種理由。在司法院大法官會議並未宣告死刑違憲的現況下,若法務部果真「依法執行」,反對死刑者也暫且莫可奈何。然而,自2010年以來的21次死刑執行確實是「依法執行」嗎?又或者這21條人命就像《懲治盜匪條例》一般,是個國家不敢承認、人民不願追究的滔天大錯?以下就《公民與政治權利國際公約》之觀點,試論法務部的作為究竟有何「違法之虞」。
兩公約是什麼?效力如何?
《公民與政治權利國際公約,ICCPR》及《經濟社會文化權利國際公約,ICESCR》為聯合國大會於1966年通過之重要國際人權公約,合稱為兩公約。立法院於2009年3月31日完成兩公約及「兩公約施行法」審議,總統於4月22日公布「兩公約施行法」,並於5月14日完成批准程序,12月10日施行。
依照兩公約施行法第2條規定,「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力」。第8條規定「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進」。
有論者認為兩公約係介於「憲法」與「法律」之間的特別法,屬於位階低於《憲法》但高於一般法律之國內法律。例如法務部之見解即為:「『兩公約施行法』第2條亦明文規定……,故公政公約在我國具有國內法律之效力。另依據『兩公約施行法』第8條規定……故國內法令及行政措施牴觸公政公約時應予修正。此規定實已揭櫫法令與『兩公約』抵觸時,兩公約規定優先適用之意涵。是以在我國公政公約的位階係屬低於憲法但高於一般法律之國內法律。 (註一)」
亦有論者依照兩公約實質規範內容,以強行國際法或習慣國際法區分,於我國法律體系下效力分別等同《憲法》或法律(註二)。
儘管學說、實務見解仍有歧異,然而兩公約作為人權保障之「特別法」與「新法」,並參酌條文規定,縱或否定兩公約具有較高位階,亦無法否認兩公約至少具備與國內法律相同之效力,在立法者未依照公約而修法前,皆應優先適用。
特赦程序並未終結,執行死刑違反ICCPR第6條(4)
ICCPR第6條(4)規定「受死刑宣告者,有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑」。按照台灣現行《赦免法》的規定,受刑人提出赦減請求之後,總統不一定要給予准駁回應,這樣的《赦免法》已保障了死刑犯請求赦減的權利嗎?馬英九總統對於死囚之赦減請求向來未予任何回應,在總統未表示准駁前就執行死刑,是否符合ICCPR第6條(4)的規定?兩公約本文沒有說明這個問題。然,兩公約施行法第3條規定「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」以下即為聯合國人權事務委員會對於死刑犯請求赦減之正當程序相關見解:
1. 根據聯合國經濟社會及文化權委員會於1984年5月25日第1984/50號決議通過《關於保護死刑犯權利的保障措施》,其中第8項規定:「在上訴或採取訴訟程序或與赦免或減刑有關的其他程序期間,不得執行死刑」。
2. 聯合國人權事務委員會在Chikunova v.烏茲別克一案中,就烏茲別克沒有對死刑犯赦免申請做出回應,仍然繼續執行死刑,也認為了違反了《公民與政治權利國際公約》第6條第4項之規定,因為依該條規定必須給予所有被判處死刑的人尋求特赦或減刑的權利。
3. 人權事務委員會在穆本哥 v. 扎伊爾(Mbenge v. Zaire)一案中,就《公民與政治權利國際公約》第2條第3項第1款之情形指出,如果一個締約國所提供的補救辦法是無效的,如在決定是否赦免方面給予政治機構無限制的自由裁量權,那麼它就沒有實現其根據第2條所承擔的義務。從這項人權事務委員會解釋可以清楚瞭解,當死刑犯請求赦免或減刑時,如果政府可以自由決定不予回應,其所提供之救濟就是無效的,當然也就違反《公民與政治權利國際公約》第2條與第6條第4項之規定。
台灣困於外交情勢,無法將國家人權報告送交聯合國審查。2013年2月,台灣政府主動邀請10位聯合國人權專家,前來台灣進行第1次兩公約國際審查。經歷數日審查會議,專家充分聽取政府代表以及NGO之意見後,10位專家在3月1日提出的結論性意見表示:
「根據公政公約第6條第4項,受死刑宣告者有請求特赦或減刑之權。這表示死刑的執行必須暫停,直到相關程序適當的終結為止。專家認為中華民國(臺灣)過去3年執行的15個死刑案件,似乎都違反了公約的這個條款。」
綜上所述,現行《赦免法》並未充分保障死囚請求赦減之權利,也未提供救濟之管道,死囚空有請求赦免之權利卻無從實現。在請求赦減程序已依照正當法律程序終結前,執行死刑已違反ICCPR。
執迷不悟,真勇夫?
鑒於兩公約已具備國內法律效力,違反ICCPR第6條(4)即為違法。兩公約施行監督聯盟及廢除死刑推動聯盟,早已向法務部提出建言,呼籲法務部不應於赦減程序終結前執行死刑,法務部卻置若罔聞。國際審查專家提出上述意見後,法務部仍否認2010年以來15個死刑執行任何違法。並於不到2個月時間內,又執行6個死刑。法務部於4月19日執行死刑新聞稿中欲蓋彌彰地提及「在執行前,均已逐一查詢其在判決確定後有無再進行相關之救濟程序,確認均已完結,如:沒有聲請再審、非常上訴、釋憲,本次更主動徵詢總統府第一局查明總統並未斟酌給予各該死刑犯赦免等」,完全暴露出法務部故意漠視兩公約之事實。
試問,「主動徵詢總統府第一局」之作法,如何能成為「赦減程序依正當法律程序終結」之方法?符合「赦免程序適當地終結」之要求嗎?「總統府第一局」並非行使赦免權的主體,特赦案並非第一局法定掌理事項,甚至連「協助審理赦免案件」的職權都沒有,怎能代理總統回覆法務部之詢問?第一局的公務員怎能知曉總統心中有無斟酌給予受刑人赦免?莫非台灣的元首不是總統,而是總統府第一局?
在確定判決未做成前,執行處可否主張「已徵詢過書記官,他說法官認為你敗訴」,可以強制執行人民財產?如果這樣的程序在財產權爭議都會被認為不符合正當法律程序,事涉生命權保障的死刑執行當然更不能接受如此粗暴之作為。
捨正路而弗由,哀哉!
誠然,ICCPR本文及人權事務委員會之一般性意見並未要求締約國立即廢除死刑,僅強烈建議廢除死刑之方向。若法務部決意背棄既定逐步廢除死刑之政策,只須提案修改《赦免法》,制定符合正當法律程序要求之赦免程序,以執政黨在國會之優勢而言,簡直易如反掌。也許法務部為因應重大社會矚目事件(例如部長遭週刊爆料醜聞、核四公投立院闖關、或前總統移監爭議等),而有不定時執行死刑搶佔媒體版面、樹立威信之需求,修法緩不濟急,至少由馬英九總統以書面正式駁回死囚之赦減請求並送達後,再執行死刑,勉強沾到最低度程序要求的邊緣,也非難事。
或許這21個被國家違法殺害的人都被認為是敗類,因此大眾不太在意國家濫用權力侵害他們的生命。甚至媒體還急著幫國王擦脂抹粉,國王仍洋洋得意地說「已確認我有穿新衣」,部分市民仍深信我們的國王是個風度翩翩的君子,不是暴露狂。只是,當國王連「承認錯誤」、「依法殺人」都做不到,「實現正義」、「依法執行」等華服從死刑的身上褪去,死刑被剝得一絲不掛後,除了赤裸裸的復仇的快感,社會又得到了什麼?

1. 參見法務部《初次國家報告國際審查政府機關回應公正公約問題清單內容》,2013。
2. 《國際人權法與內國憲法的匯流:台灣施行兩大人權公約之後》,張文貞,2009。