核四公投的門檻與主文—一場「資訊落差」與「正當性」的鬥爭

徐偉群

一、前言
本文的目的主要是為處理這一次由馬總統與江宜樺院長主導推動的公投案的正當性問題，一併釐清我國《公民投票法》高門檻設計帶來的影響。如眾人所見，江揆「核四停建公投」說的主動出擊、馬總統的定調與國民黨立院黨團的配合行動，是一場把全民當作出手對象的政治算計。然而，由於利用的是《公民投票法》既存的缺失，再加上「法律論述」的包裝，執政當局政治圖謀的正當性問題在媒體傳播上獲得了一定程度的遮掩。因此，如何將在「停建公投」案中糾結在一起的法律與政治問題爬梳清楚，將是決定公民能否在此政治大戰中站穩立場，進退有據的一項因素。
核四公投可以討論的面向很多，例如，在全國性公投案的面前，屬於地方性的「逃命圈公投」是否也有存在的餘地，也值得討論。但因時間與篇幅所限，本文的焦點鎖定在「停建公投」案所仰賴的「公投門檻」和「題目設定」。
需要澄清的是，本文所有的論點並沒有主張核四問題不能公投。相反的，雖然在世界各國的立法例中，不時可見將特定事項，例如，租稅、公共支出或主權等，排除在公民投票適用範圍之外的情形，不過，這些事項都沒有絕對不可公投的理由。事實上，也有不少立法例容許上述事項以公投方式加以決定。核能政策或個別核電廠的興建，涉及的是能源需求與風險承擔的權衡與價值選擇，當然也沒有只能以行政獨斷、代議民主，而不能以直接民主方式決定的理由。二、公投門檻在制度上的正當性問題
停建公投說的出手如果要說有什麼貢獻，那應該就是讓台灣社會普遍地意識到《公民投票法》「高門檻」設計問題的嚴重性。在本文中，我們要評論的兩件事，一是在制度面，《公投法》中門檻設計有什麼問題，一是，在操作面，如何理解執政當局（執政黨）提出「停建公投案」的正當性問題。不過，要完整檢視後者，還必須與主文問題一起看。在這裡，我們先處理門檻問題。（一）《公民投票法》上的門檻
我們這裡所說的門檻（quorum），是指公民投票的「效力門檻」（validity quorum）。雖然《公民投票法》（簡稱《公投法》）在公民發起的階段也有「連署門檻」（singers）規定，雖然連署門檻也有妨礙公投的作用。不過，為了討論聚焦的需要，這裡先不去談。
我國《公投法》關於效力門檻規定在第30條。它是「雙重門檻」的設計。如果以簡約的方式來表示，《公投法》第30條要求，一件公投案如果要「有效」（valid），必須同時符合以下兩項門檻：(1) 投票數門檻：投票數必須超過投票權人總數二分之一；(2) 有效票門檻：有效票數必須超過投票數二分之一。（二）為什麼說「高」門檻？
在立法例上，有不少國家對公投設有門檻規定，但也有不少國家沒有門檻規定。在門檻設計上，有些國家規定的是「投票數門檻」（turnout quorum;participation quorum），有些國家則採取的是「同意票門檻」（approval quorum），另外，有少數國家採取雙重門檻，或對特定事項採取雙重門檻。個別門檻的比例，從50%，40%，30%，至25%的例子都有。至於像台灣這樣，採取雙重門檻，而且比例均須達50%以上的情況，則十分罕見。（註一）
至於說「高」，當然，有門檻比沒有門檻高，50%比25%高。不過，當我們說「高門檻」時，它還指的是「現實上不容易達到」。跨越門檻的難度，必須放在一個民主政治的現實下來理解，即：要人們對「走出門」表達對公共事務看法是需要動員成本的（當鍵盤運動者就相對簡單）。另外，投票門檻意味著，棄權會影響投票結果；這意味著，門檻的值設定愈高，則一方愈可能用較小的成本「反動員」（策動不投票比策動投自己一票容易）使公投不過。再者，門檻的存在本身也可能阻卻投票意願（反正不容易過）。把這些實踐因素都算進來，才能夠比較清楚的捕捉設成50%或25%，或根本不設的差別。
在政治學上，有研究者以理論模型來捕捉投票門檻的效應。從結論來說，效力門檻（特別是投票數門檻）的設定，蘊含了兩倍的動員目標。（註二）換言之，為了過25%的門檻，動員投給己方的投票率目標必須設定在50%（己方支持者要有50%出來投票），為了過50%，就要把動員目標設定為100%（己方支持者全數出來投票）。只要拿這些數據來與過往選舉投票率分析來比對，就可以發覺，即使門檻訂為25%，也算是很高，更不要說是50%。
從世界各國實際的經驗來看，投票數門檻設在50%的國家，公投失敗率都很高。義大利是53次公投中18次失敗（18/53），立陶宛6次公投2次失敗（2/6），葡萄牙與過去的馬其頓共和國2次公投1次失敗。（註三）也因為這些經驗，義大利這類高門檻規定被視為公投制度的負面教材。（註四）
根據上述資訊，以及台灣本身6次公投全部失敗的經驗，我們可以知道，我國《公投法》的雙重50%設計，是極為嚴苛的高門檻立法。（三）「高」門檻合理？
自1990年後期以來，公民投票制度（直接民權）已經從獨特的瑞士經驗，發展成被愈來愈多國家採行的可欲的民主制度；不僅如此，大多數國家也沒有採用門檻規定。（註五）不管是經驗或研究都顯示，門檻的存在不僅不能確保公民投票的正當性，反而有使投票率下降的副作用，並且使多數民意與棄權票之間的價值錯置，使公投有操縱空間，妨害民主深化；更何況是像義大利和台灣這樣的高門檻設計。這是為什麼，我們應該要求修法降低《公投法》門檻，甚至應該加以廢止。
江宜樺院長公開以義大利為例，表示我國《公投法》的門檻規定「合理」，是一種昧於（枉顧）事實的說法。所謂「公投門檻不宜過低，否則許多事情都會很輕易地要訴諸公投，將影響政治穩定」，則是一種傳統的，不信任民主的反動論調。值得注意的是，這種遠遠落後於民主發展現狀的談話，除了反映威權統治的意識不減之外，也反映江揆習於利用「資訊落差」與「權力落差」在媒體傳播上取得話語權的政治手法。三、公投門檻的工具性
關於公投門檻的正當性問題，除了從失敗率的角度來評估之外，另一個可能更讓人在意的，就是門檻造成的可操縱性。也就是，高門檻在「是非題」的公投案中，是否會成為「預設結果」的操縱工具。
關於這一點，我們需要從「法律意義」與「政治意義」兩個層面來分析。（四）門檻不過的法律意義
《公投法》第30條規定：「（第一項）公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。（第二項）投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。」
從條文的文字來看，公投案達成「雙門檻」的法律效果是「通過」，門檻不過的法律效果則是「否決」。不過，這個條文在文字上留有一些疑惑：如果投票數門檻過，而投「不同意」的有效票數超過投票數的二分之一（過半的人「不同意」），那麼，這個公投的結果，要算是無效力的公投，還是執政者要受「不同意」意見拘束的有效公投？
關於這一點，我們應該注意最高行政法院101年度判字第514號判決（亦簡稱ECFA判決）。這則判決做出了和《公投法》第30條文字不完全一致的解釋。它的說法如下：(1) 投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且「對主文表示『同意』」者佔有效投票數超過二分之一，是公投案「通過」；(2) 投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且「對主文表示『不同意』」者佔有效投票數超過二分之一，也是公投案「通過」；(3) 投票人數未達投票權總數二分之一以上，或對主文表示「同意」與「不同意」任一均未達有效票二分之一以上，是公投案被「否決」。
如果用簡約的說法來表達，這則判決是說：如果雙門檻均過，不管是「同意」票過半或者「不同意」票過半，都算是「通過」，而且，「通過」意思是，政府必須受「同意」或「不同意」意見的拘束。（註六）也就是說，這兩種情況都是有法律效力（valid）的公投。反之，雙門檻有一不過，則不管「同意」票較多或「不同意」票較多，都算是「否決」。
不過，法院固然對於「通過」做了進一步解釋，但就「否決」是什麼意思，並沒有進一步的闡明。所以，就目前的法律狀態來說，「公投門檻不過」在我國法上的「法律意義」，還留有解釋的空間。
不過，就合邏輯的推論來說，ECFA判決既然說「通過」會產生過半意見的法律拘束力，那麼「否決」應該是指「沒有形成任何有法律拘束力的意見」，如此也才符合「無效公投」的語意。以核四停建公投案來說，就是門檻有一不過，就表示「停建」或「續建」在法律上並沒有結論。換言之，此時既不能推論「政府應該續建」，也不能推論「政府應該停建」。「續建」與「停建」的爭議回到原點。
但接下來，我們不能馬上說：公投門檻在法律效果上並未偏袒現狀（執政者），而不利於改變（人民）。這是因為，門檻不過雖然在實體問題（爭議事項）上，並不產生有法律效力的特定意見，但在我國，同時卻會產生程序上的「公民失權效」。
「公民失權效」規定在《公投法》第33條，是我國立法的一項特殊設計。按此規定，如果公投案因為門檻不過而被否決，那麼人民就同一事項，在3年內，或者更長的8年內（重大公共設施），不得再進行公民投票。（註七）「公民失權效」之所以形成對現狀（執政者）構成偏袒作用，原因在於，公民投票（直接民權）之所以啟動，正是因為現狀（執政者）在代議政治中佔有優勢而難以改變；因此，讓公投無效而重回代議政治，也就是讓現狀（執政者）可以繼續維持優勢地位。
現在讓我們整理一下，門檻不過在「法律上」的意義及其工具性：(1) 公投門檻不過，在實體問題上，並不產生有法律效力的特定結論；(2) 公投門檻不過，會產生「公民失權效」（我國）；(3) 公投門檻是偏袒現狀（執政者），不利改變（人民）的不公平制度。
相對於後面所要談的政治意義，公投高門檻在法律上的偏袒作用與工具性相對較低，而且和公投主文的正反設計並沒有關係。因為無論主文是「正面」或「負面」表述，在實體上，門檻不過都是「沒有結論」。（五）門檻不過的政治意義
現在讓我們忘記前面的分析，把自己設想成對精確的法律分析不太瞭解，然後來理解公投門檻。
根據我們對「公投門檻」的大概理解，如果我們發動公投，而不能動員足夠多的人出來投票，不能達到法定的門檻，那麼雖然投票支持我們的人，比支持相反意見的人多，仍然表示我們的公投行動失敗。如果我們的公投案，目的是要改變現行的政府政策，那麼因為門檻不過而公投失敗的結果，就是挑戰失敗。我們失敗，就是政府獲勝，政府就取得續行既有政策的正當性。
沒有錯，這就是這裡所說的公投門檻的政治意義。如果跟前面的分析相比，我們會發覺，這種理解是對法律的誤解。不過，我們不能因此看輕了它。因為，在「資訊落差」存在的情況（瞭解法律的人民不多），這可能才是公投門檻在實證上的意義，比前述法律意義「更真實」的意義。
在門檻不過的政治意義發揮作用的場合，公投主文的「正反」設計，就會具備關鍵性的地位，設計為「正面」或「反面」會預設出兩種完全相反的結果。（六）「資訊落差」決定「真實的」意義
這裡的「資訊落差」指的是對《公投法》第30條法律意義的認識。從結果來看，如果公眾對於《公投法》第30條法律效果的認識是清楚的，那麼公投門檻不過所形成的「陷阱效應」就相對薄弱，公投案主文不管設計成「停建」或「續建」都沒有任何加成效果。
反之，如果公眾對於《公投法》第30條法律效果的認識是不清楚，或者不在意的，那麼公投門檻不過所形成的「陷阱效應」就會很強大，而且公投案主文的設計會決定這強大的「陷阱效應」由哪一方吞下去。
由此可知，「核四公投案」的第一個（及最後一個）戰場，乃是誰取得公投門檻效力的話語權。四、公投主文該怎麼訂？
當「停建公投案」計算的是它的政治效應時，「公投主文」該怎麼訂就變成第二個戰場。此時，關於「應該怎麼訂」的追問，其實是在追問「正當性」問題。（註八）換言之，儘管制度存有瑕疵，從法治原則以及民主原則的角度來說，我們對於公投案的執行還是應該力求其正當，緩和制度瑕疵的負面效應，而非反過來將負面效應極大化。
為了釐清正當性問題，我們首先應該弄清楚到底誰是在發動公投。（七）誰是公投發動者？
「停建公投」說的起始是江揆在2月25日於國會公開宣稱「願意接受核四停建公投的檢驗」。在此之前，國民黨並沒有主張公投的說法。2月27日，民進黨立院黨團注意到江揆話語中使用「停建」的命題，出面開記者會主張應該以「是否同意續建」為命題。3月7日，國民黨黨團公布「停建」公投主文，並展開連署。
由這一連串事實可知，核四停建公投案的真正發動者是行政院長。至於國民黨團，以及未來可能通過「停建」公投主文的立法院則是形式上的提案人。（八）發動公投的意義
當行政院長就其正在施行的政策，因為受到民間反對而交付人民公投時，這個舉動的客觀意義應該是，請求人民檢驗其政策決定。這也就是《公投法》第2條第2項第3款的「重大政策之複決」的情形。
從責任政治的原理來看，也是一樣：政府應該「拿自己的政策出來讓人民檢驗」，才符合責任政治的邏輯。是政府向人民負責，而非人民向政府負責。（九）「停建公投」主文倒錯責任政治
所以，答案應該很清楚。既然行政院的政策是繼續興建核四，當然就要問人民「是否同意續建核四」。如果相反的，行政院長發動核四公投，公投主文卻訂為「是否同意停建核四」，那麼這場公投便成了要求人民檢驗「反對政府的民意」，而不是檢驗政府。如果我們同意這個主文，那無異就是容任這個政府「喧賓奪主」，容任責任政治的倒錯。
事實上，江揆在2月27日「願受停建核四公投檢驗」的說法，是經過精心計算的修辭，讓人們在不覺的情況下接受了「願意『停建核四』受公投檢驗」的命題。江揆自始就有意的倒錯政府與人民的主從關係。這也是馬江兩人一再強調「公投決定，全民負責」的真義：「政府對人民負責」的概念被「人民自行負責」所取代。直言之，這是威權意識的表露。（十）操縱問題
從江揆與國民黨立院黨團一再堅持必須以「停建公投」為題，而完全不顧過去國民黨自己在ECFA公投時「題目應該與立場相反」的堅持（註九），甚至還以「題目應該與立場相反」為由拒絕在野黨「續建核四公投」的主張。這種明白的雙重標準顯示，「停建公投說」自始就不在意任何法理或邏輯，而是純然的政治圖謀。而這個政治圖謀，顯而易見的，就是著眼於「停建公投」會遭預公投門檻的障礙，希望藉此達到「停建公投失敗」，核四續建取得合法性的政治效果。
由此可知，不管客觀上公投門檻不過在法律上的意義為何，馬政府與國民黨推動「停建公投」的行動本身，就是希望把公投門檻制度的負效應（政治意義）做最大化的操作。（十一）加碼「不運轉」的合法性問題
國民黨公布的公投主文，在停建之外，還加碼「不運轉」。這是違反《公投法》第9條第4項「公民投票案之提出，以一案一事項為限」。這個加碼的做法，不但再次證明國民黨的意圖，在於將公投法不公平的制度做極大化的運用，甚至已經明白的違法。換言之，如果將來立法院院會真的通過「停建不運轉」的公投主文，那麼此次公投，不僅欠缺正當性，甚至連合法性也不具備。五、結論：如何評價「停建不運轉」公投案
我們可以從前面的分析，對國民黨執政當局發動的「停建不運轉」公投案做出如下的評價：這是一場犧牲「責任政治原則」，寧願違法，並且以追求「公投門檻陷阱效應」極大化為目的的公投戰爭。這個發動行為不具法律上的合法性與正當性，因此，立法院根本不應該通過。如果此案果真在立法院院會通過，那麼意味著，公民所面對的，便不是一場真正的法律戰，而是政治鬥爭。執政者在這場鬥爭中，賭的是他與人民之間的「資訊落差」與「權力（話語權）落差」。
最後，我要提醒，「停建不運轉」公投案的不正當與違法性，並不會因為它真的成案並且付諸執行而治癒。公民唯有認清自己在法律以及正當性的立場，才能夠進退有據，對抗這場來自執政者不義之戰。