反向凝視與向下紮根—兩公約國家報告審查會議參與側記

陸詩薇

今年2月底，共有10位審查委員來到台灣，以5天的時間，審查台灣簽署《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會文化權利國際公約》後所提出的初次國家報告。委員來台前，就有部分政府官員與輿論質疑，這些所謂的「外國專家」來台審查死刑、同性婚姻合法化、中科三期、土地徵收等等爭議議題，有「干涉內政」之嫌，折損台灣的主體性，甚至將之類比為侵門踏戶的八國聯軍：憑什麼台灣的人權狀況，要由這些高高在上的老外來審查？後來，審查會議舉行期間，即使每場審查都與當前台灣社會重要的議題密切相關，卻幾乎得不到任何主流媒體的關注。然而，這些防衛、誤解與忽視，不但不必要，而且實在太可惜了。我認為，這次的在地審查，至少在以下兩個層次上，有著極獨特且珍貴的意義。
反向凝視
依照目前的國際人權機制，國家報告的審查是在日內瓦舉行。換言之，各締約國的代表和提交影子報告的NGO，都必須千里迢迢飛到聯合國人權機構所在地的日內瓦參與審查會。但由於台灣特殊的國家處境，在聯合國根本不被視為國家，我們向聯合國存放兩公約批准書的請求遭到聯合國秘書長拒絕。在這樣的情況下，台灣政府大可兩手一攤，拒絕撰寫國家報告和辦理審查，然而在兩公約施行監督聯盟等民間團體、部份體制內公務員、以及諸多友善的審查委員共同努力下，我們小小的島國台灣，很有志氣地，創造了舉世無雙的國際人權經驗：既然別人不讓我們去聯合國，那我們就自己寫報告、自己邀請委員，來自己家裡審查。
這不但沒有折損台灣的主體性，反而使它更加確立，而且熠熠生輝。誠如《台灣人權學刊》執行編輯李仰桓所言：「（審查委員）答應參加台灣的國際審查委員會，除了因本身對人權事務的關切外，也是因為了解台灣在國際處境上的艱難。我們可以想見，如果這些委員同意中國的一中原則，將台灣視為中國的一部份，就不會承認台灣批准兩公約的效力，也不可能受聘擔任審查委員。從這個角度來看，這批委員願意正視台灣在國際上的主體性，對台灣是十分友善的。」（註一）（粗體筆者另加）
為什麼非要先自我弱化，認為這樣的機制，是「外國月亮比較圓」，是讓「老外專家」用「外國標準」，高高在上來審查我們？為什麼不換個角度想，台灣這種不得其門而入的尷尬處境，以及我們處理這種處境的創意，難道不正像一面鏡子一樣，反射出了既有國際人權機制的侷限嗎？赤裸裸地凸顯出，國際人權法明明要保護普世的基本人權，卻有2300萬人，因為國家地位不明，即使政府主動宣示遵守公約，卻仍被迫成為國際人權機制的化外之民。
誠如本次審查委員之一孔傑榮教授所言：「這次台灣創新的實驗對國際也有一些啟發意義。目前國際上要求改進聯合國人權公約審查制度的呼聲不斷，台灣模式所具備的一些特點，或許值得聯合國改革人士採納，例如更廣泛的政府及民間參與，以及高度諮詢的審查過程。說來諷刺，這些創新其實是考慮到台灣始終被聯合國拒於門外；但是，台灣人跟世界其他地方的人一樣，不難體會『轉禍為福』的智慧。」（註二）
向下紮根
國際人權法，如同任何一部法律，如同《憲法》上高談闊論的那些最重要而基本的字眼，自由、平等、反歧視，沒有實踐，就無法產生內涵與意義。如同《台灣人權學刊》編輯委員陳文葳在投書文章中所說的：「兩公約不是天邊的彩霞，因為兩公約所列舉的基本人權，就是紮紮實實關乎你我生存、發展與正義的要緊事。」（註三）包括兩公約在內的所有國際人權規範，確實是舶來品，不是台灣土生土長的法律規範，飄洋過海來到台灣，如果不透過細膩的本土實踐，自然不可能落地生根，與台灣土地上的人民，產生任何有意義的連結。以下分享我參與影子報告寫作和審查會議的幾點學習心得。
一、影子報告與議題清單平行回應
無論是影子報告的撰寫，或議題清單的平行回應，NGO的首要目標，就是要讓委員將我們的意見納入結論性意見中。
影子報告是和國家報告相對應的文件，由民間NGO提供，在閱畢國家報告和影子報告後，委員們會在審查會議前提出一份議題清單，列出希望政府回應釐清的問題，政府也有義務在審查之前就議題清單提出回應，此時NGO可以針對政府的回應，再提出平行回應供委員參考。除了極少數的例外，國家報告或議題清單回應，必然都會為自己的人權實踐擦脂抹粉，NGO的角色，在於針對政府的這些文件，清楚而具體地指出以下四個重點：1. 國家報告或議題清單回應哪裡是對的 2. 哪裡是錯的或說謊的 3. 有什麼該講而沒講的 4. NGO認為政府應該怎麼做。其中第4點尤其重要。NGO在撰寫影子報告或平行回應時，必須假想自己是委員，為委員撰擬結論性意見，前三點都是為這個結論性意見，提供堅實的支撐基礎。
這次幾位審查委員與NGO分享經驗時，都不約而同指出，「請提供我們子彈。」由於審查委員與國家官員討論的內容主要還是國家報告，因此NGO在撰寫影子報告時，除了必須「如影隨形」扣緊國家報告內容外，更要注意提供「正確、精準、及時」的資料，讓委員能在短短的幾分鐘之內，直指國家報告的問題，畢竟每個議題討論的時間有限，如果提供的資料過於龐雜，不但委員無法吸收，過度空泛的質疑，也很容易讓回應的官員以空泛的回答閃避，而使委員無法篤定地將NGO意見納入結論性意見中。
二、審查現場的應對
經過2月25日至27日這3天的觀察，我認為NGO在審查會的現場應對，必須把握以下關鍵原則：精簡、團隊合作、即時反應。
首先，精簡是絕對必要的。由於議題眾多，每個NGO都認為自己的議題十萬火急，想要一吐多年來積怨，於是不知不覺就發言過久，而壓縮其他議題的發言時間，或者提供過度複雜的資料，使委員無法吸收。我個人在此就犯了一個錯誤，在某天審查會的午餐時間，我們幾個環保團體意外獲得與幾位委員見面晤談的機會，當時我把先前已經提出的影子報告印出提供給委員，《經社文公約》初次報告審查委員會的主席Eibe Riedel只看了一眼，就立刻告訴我：「這是妳先前提出的報告，我們已經全部讀過了，現場提供給委員的，應該要是新的補充資料，而且千萬不要超過一頁，否則我向妳保證，在國際會議場合，絕對會完全被忽略。」
再者，為了避免發生太多人就同一議題發言的情況，團隊合作也十分重要。這次審查會議中，我認為團隊合作最成功的典範，就是台灣原住民族政策協會，他們串連各團體，分配議題，協調發言，事前準備好中英文發言稿，由幾位代表發言，也因此「想提出的主張大多都來得及講到」（註四）
最後，把握即時回應的機會，更是確保自己議題被寫入結論性意見的關鍵。這次NGO的對話場次排在早上，下午則是與政府官員討論國家報告，NGO代表下午可於轉播室觀看直播，當發現政府官員回答錯誤或說謊時，必須把握時間，當天就提出精確簡短的反駁，例如台灣原住民族政策協會當天晚上就將簡短的回應資料交由飯店人員轉交委員，台灣蠻野心足生態協會、環境法律人協會與台灣農村陣線，也於隔天早上，針對官員前一日的回答提出反駁，交給委員。
小結
讓國際人權規範落地生根的方式有很多種。對於與它們隔絕40多年的台灣來說，一切的累積，都始於摸索和學習。如果NGO能積極把這些規範與理念視為工具箱中的有用工具，不斷將之與自己關注的議題連結，在各種宣傳論述、法律文書中持續引用，這些規範的血肉也將由此而生。而透過撰寫影子報告、平行回應，並參與審查，對於國際人權機制在台灣的本土運作，更有直接的助益。