馬政府打假球，民間NGOs玩真的！—檢視台灣兩公約初次國家報告國際審查結果

施逸翔

中華民國（臺灣）自1971年的聯合國大會2758號決議文之後，始終被聯合國人權體系排除在外。但2009年是台灣政府與公民社會重新學習國際人權的轉捩年，自此開始，有3年的時間，兩公約之批准、施行法之通過、政府機關學步式的官僚施行、以及公民社會如影隨行的監督與推展，台灣從近似真空的國際人權狀態，漸漸轉向接軌的道路。但公約人權在台灣，在缺乏一個審查機制之前，仍始終停留在政府民間各說各話的階段。
直到2012年，公約之落實進入人權報告制度之建立與實踐，不論是民間NGOs還是政府官員，都對這樣的制度開始邊走邊學。政府的初次報告與各個非政府組織的影子報告相繼公布，今年2月底也在近乎符合甚至超越聯合國審查的模式下，有10位具有聯合國人權事務經驗的國際專家（註一），組成2個公約的委員會，來台審查政府報告，並與政府代表及非政府組織，進行連續3天的建設性對話，最後也在3月1日公布一份關鍵的「結論性觀察建議」，羅列出台灣政府應進一步落實公約，並必須尊重、保障與充分實現人權的具體建議。台灣自此走出一條在國際上很奇特，但在國內仍不穩定的落實國際人權之路。
人權報告審查制度，就像一個循環賽事，每4年或5年就要進行一次，獨立的國際人權專家，相當於裁判，仲裁政府報告與民間影子報告，而政府與民間兩造雙方，從各自的立場進行書面與遊說國際專家的攻防。但2013年的國家報告國際審查，究竟只是另一場政府宣傳人權政績的大拜拜？或者，專家所公布的「結論性觀察建議，確實對台灣政府的人權落實，發揮正面的影響力？而公民社會與非政府組織，是否能夠從這份「結論性觀察建議」中，獲得另一種人權倡議的能量與取徑呢？政府是否打假球？而民間有沒有玩真的？
結論性意見的「懇切」語氣
首先，我們可先分析這份對台灣人權情況非常重要的結論性意見，國際專家們究竟使用什麼樣的強弱語氣，懇切建議台灣政府進一步落實兩公約中的基本人權？基本上，我們可以從這81點結論性意見中，可區分出以下幾種語氣：「違反公約（violate）」、「強烈建議（recommend strongly）」、「力勸（ u r g e ） 」、「應該（should）」、「建議（recommend）」、「嚴重質疑（serious doubts）」、「關切、注意到、相當關切、擔憂（concerned）」、「呼籲（call upon / appeal to）」、以及「表示遺憾（regret)），等9種層次，以下筆者試圖分析這些層次的內容。
「違反公約」
在這9種語氣中，專家明確提出台灣政府已經「違反公約」的議題，總共10點，包括違法執行死刑、《刑事妥速審判法》的羈押期限、可達8年的刑事審判、被告第一審法院被判無罪而在第二審法院被判有罪，就沒有上訴救濟的機會、對中華民國（臺灣）人民遷徙自由的大規模限制、對愛滋感染者的限制性政策、通姦罪、《刑法》第246條將公然侮辱宗教建築和具意識形態的場所予以入罪、《集會遊行法》第29條、最低結婚年齡等等。
讀者可能發現，這些已經被專家認定違反公約的議題，皆屬於《公民與政治權利國際公約》（簡稱：《公政公約》）的範圍。我們無法確認，為何經社文委員在建議之中，並不採「違反公約」的語言，但可以肯定的是，專家委員並沒有認為，只有《公政公約》有直接適用的問題，反而在結論性意見第15點和第16點指出：「許多經社文公約之條款均可被直接適用，這是行之有年的國際法」，並建議台灣政府「應另立法確認具體的經濟、社會與文化權利，以促進並確保司法體系予以適用。」
「強烈建議、力勸、應該、呼籲」
「強烈建議」總共有5點，這些議題標示著國際專家們所認定，台灣政府應該即刻面對與解決的嚴重人權議題，包括受核廢料影響的原住民族與公投議題、《原住民族基本法》、暫停執行死刑、死刑判決不能以刑求取得的自白為基礎、以及有效減少囚犯人數的措施。在比較弱但類似語氣的語句中，專家另外使用了「力勸」、「應該」、和「呼籲」這樣的字眼，要求中華民國（臺灣）政府採取具體改善人權措施，包括開發多元性別的教材、提升女性就業率、避免無國籍與嚴管婚姻仲介、落實《消除一切形式種族歧視國際公約》與《消除對婦女一切形式歧視公約》、建立反酷刑的全國預防機制、加速未完成的兩公約施行法法規檢討、轉型正義、以及生命權的相關程序保障。尤其在結論性意見的第60點有關前總統陳水扁先生嚴重的健康問題，以及第72點有關媒體過度集中的議題，更是當前台灣社會高度關注的人權議題。令人遺憾與憤怒的是，儘管國際專家們在國際審查前與審查後，一再苦口婆心地建議台灣政府，應暫停執行死刑，但法務部作為兩公約的主管機關，右手歡迎專家們來台審查，左手則以沾滿鮮血的手，打了專家的臉。
「建議」
「建議」是專家們使用最頻繁的語言，總共對中華民國（臺灣）政府提出了44項的具體建議，而這些建議，也架構出未來4年或5年，台灣政府應朝向的重要人權政策。其中有些建議是緊跟著「違反公約」而來的具體建議，有些建議要求提出明確時程、有些要求立法或修法、有些要求針對公務人員進行專業的人權教育訓練、有些要求政府本身要採取積極措施、有些要求政府啟動必要的準備程序、有些要求政策要清楚明確、有些要求政府扮演積極監督的角色、有些要求政府應先進行基礎的研究工作和評估、有些則明確要求政府採用公約的規範與標準、有些建議要求重新審理法規之爭議性、有些甚至要求中央、地方、與公民社會組織應密切合作、有些建議要求本國法加上國際人權標準、有些建議要求特定業務交由適當的機關來負責、有些議題則建議政府應跨部會處理、有些則建議廢除侵害人權的行政命令、有些則建議維持既有的程序，有些建議則是給民間團體挑戰法條的合法性。
在上述多元、多層次的政策方法中，實以指向台灣政府應邀集各界人士與權利關係利害人（社群），共同合作協商擬定國家人權行動計畫。且這樣的計畫，不能只是分工給各部會獨立完成並追蹤管考就好，按照1993年維也納宣言與行動綱領的建議，國家人權行動計畫必須要有公民社會的實質參與，而政府機關內部的協調，也必須有高層決策機制帶領跨部會進行整合，以具體的落實方式和時程，逐步地落實國際公約的規範，以及國際專家們的結論性意見，甚至是結論性意見以外的各項人權議題。
「嚴重質疑、關切、表示遺憾」
最後還有一些類別，包括「嚴重質疑」、「關切、注意到、相當關切、擔憂」、與「表示遺憾」等等，相較於上述語氣，就顯得強弱有別。換句話說，這些類別並沒有設定具體建議，對於有沒有違反公約，也不是很確定，但是專家們卻對這些議題具有高度的關切，突顯出政府也應該就這些議題進行檢討，且這些議題也必然是第二次定期報告國際審查的後續追蹤重點。
先宣示決心 然後打假球？
經過上述的分類分析之後，我們較能有層次與按照優先順序地看待這份文件，並依此檢視台灣政府落實國際公約的具體作為與態度。儘管馬英九總統曾於3月8日國際審查後宣示：「我國在人權保障方面，皆完全依照聯合國標準進行，顯見我國對保障人權的強烈決心及誠意。」更在4月3日國民黨中常會時以黨主席身份表示：「如果法律跟兩公約有牴觸的話，兩公約優先適用，所以即使沒有修改，還是可以適用這個兩公約，不但是行政機關、法院可以適用，人民也可以適用。」此話可說令所有人權工作者感動流涕，但國際審查結束也還不滿2個月，馬政府已透過實際作為展現兩公約「打假球」的決心。
公約內容涵蓋各式各樣人權保障，確實無法從單一的侵害人權事件，推翻政府其他公約內容的施行腳步。但我們從指標性的侵害人權事件，如涉及《公政公約》生命權的死刑執行，以及涉及《經濟社會文化權利國際公約》（簡稱：《經社文公約》）適足居住權的反迫遷，實在難以進一步被說服，政府在其他的人權議題就會積極地去落實。尤其法務部作為兩公約主管機關，就是上述兩個指標性議題中，最主要的侵害者。原本公民社會以為，在國際審查後，有了獨立專業的國際人權專家進行審查，法務部就會一改審查前的強硬態度，遵守結論性意見的建議，至少暫停執行死刑、以及暫緩華光社區的迫遷。但事實證明，法務部根本就不理會國際專家的意見與公約內容。
以華光社區為例，就是明顯政府機關違反《經社文公約》第4號與第7號之一般性意見，並嚴重侵害人民「居住權」實質上與程序上之保障。法務部作為兩公約施行法的主管機關，且是兩公約初次國家報告國際審查的秘書處，理應「依（兩公約施行）法行政」，必須特別注意到專家們在結論性意見第47點所關切的的華光社區這一臺北非正規聚落，並遵守第49點建議：「在未提供符合聯合國經濟社會文化權利委員會第四與第七號一般性意見的替代住宅之前，應該停止強制驅離住民，確保居民不會無家可歸。」但從兩次華光社區的強拆事件，我們沈痛且憤怒地看見，法務部與警察機關完全漠視兩公約施行法這部國內法令，違法侵害人權居住權。
根據《經社文公約》第4號一般性意見第8段a點指出：「使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象，包括租用（公共和私人）住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區，包括占有土地和財產。不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程序的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強制驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施，與受影響的個人和團體進行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護；」然而，法務部並未與華光社區居民進行過真誠的磋商，反而是透過訴訟來排除所謂的「地上物」，且法務部在明知北市府已與居民正進行相關的安置計畫協調時，仍執意在安置前強拆迫遷居民，無視於兩公約所規範的居住權程序上與實質上的保障，法務部已經作為各級政府機關落實兩公約最壞最糟糕的示範。